2021年10月30日，第18届中国城市规划学科发展论坛上，中国城市规划学会常务理事、南京市规划和自然资源局局长、党组书记叶斌局长发表主题演讲“国土空间治理能力提升与行业基础知识、技能拓展的思考”，从实际工作中提炼三大问题，深入探讨了规划和自然资源空间治理业务链，用途管制的内容、依据、手段和结果，以及行业基本理念、基本知识与基本技能的拓展。

主题演讲人：叶斌（中国城市规划学会常务理事、南京市规划和自然资源局局长、党组书记）

01 问题的提出

以违法用地多和耕地保护压力大两个方面矛盾为例，反映出现状空间治理存在问题：

一是“两规不一致”。城市总体规划突出“城市”有关综合部署主题，对“量”的关注不够；土地利用总体规划突出“农地保护”主题，对空间布局及各要素之间的组织关注不够。从具体地段的核心图纸来看，城市规划从用地分类和远期规划蓝图角度编制，土地规划注重用途管制和近期实施导向，两者要素配置技术理性的不同，导致建设用地的形态、要素组合等差异显著。城市规划突出发展导向、侧重城乡居民点、缺乏对规模预测的约束；土地规划依据指标分配、侧重耕地保护，但自上而下的空间指标分配方式导致规划空间布局和永久基本农田划定“碎片化”、城市绿色开敞空间无建设用地指标覆盖。城市规划的镇村布局规划过于理想，较少关注外围乡村和生态空间，土地规划则对乡村全面发展考虑较少，多将村庄作为流量指标的来源。总体分析，两规均不是全域、全空间要素的规划，两规编制缺少综合观点。

二是用途管制制度单一和机械。目前的用途管制侧重于“农转用”的管理，并没有实现全域全要素的用途管制。同时，在“农转用”管理过程中，现状的管制制度过于机械：由于基本农田划定规则的限制，中心城区外3公里范围基本农田布局缺乏理性；省级以下（含省级）基础设施涉及基本农田的缺乏实施路径；现行有条件建设区多是允许建设区的“补丁”，缺乏规划弹性和由现状到规划的实施过程引导。

三是技术标准政策不稳定。以土地调查为例，二调与三调的现状调查规则发生变化，导致农业用地统计数字的大幅度变化。以南京为例，实际情况表明，南京市的农用地总量相对稳定，三调显示耕地数量的减少实际是农业内部种植结构调整。而农业内部结构调整的有关用途管制规则在历史上是缺失的。

城市规和土地规划追求各自单一的目标，技术分离、实施手段缺乏衔接，反映了在空间规划的治理方式和水平急需改革、提升。落实国家治理体系和治理能力现代化要求，空间规划行业应建立“多规合一”的国土空间规划体系、对所有国土空间分区分类实施用途管制、建立健全国土空间规划监测和监管机制。

02 规划和自然资源空间治理业务链

落实机构改革要求，行使“两统一”职责，需要整合、构建全流程“七大类”业务管理体系，包括：（1）“调查”，基础测绘、基础地理信息管理与自然资源利用现状的调查和动态监测；（2）“规划”，组织编制各类国土空间规划和相关专项规划；（3）“管控”，各类国土空间进行用途管制和空间准入；（4）“利用”，自然资源的合理开发利用；（5）“权属”，国有自然资源资产权益以及自然资源和不动产确权登记；（6）“修复”，统筹国土空间生态修复和耕地保护；（7）“执法”，自然资源以及违法用地执法监督。上述业务链是互为基础、相互关联的。

03 用途管制的内容、依据、手段、结果

现状两种用途管制中，以规划条件为核心的原规划管理模式由总规和控规形成规划条件，而后进行审批和验收；以“农转用”为核心的原国土条线用途管制模式，包含补、批、供、用四个行政动作。过去以农用地转用为重点的土地用途管制已不再适应当前规划资源工作的要求，亟需构建“全域、全要素、全流程、全生命周期”的国土空间用途管制制度。

根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]18号）要求：健全用途管制制度，以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。初步分析，建立全域全要素用途管制制度，包括农用地转为建设用地、建设用地（城镇、乡村）、农用地和生态空间四大方面：农转用的用途管制应进一步完善和改革；建设用地方面，南京已经建立全要素规划条件管理制度，但乡村建设用地管制制度需要进一步完善；农用地内部管制规则需要建立；生态空间需要在新的理念和标准下，重新审视原有保护规划，出台新的管制规则。随着用途管制概念的扩大，其规划依据、法律法规和技术规范急需改革以适应高质量发展要求。

04 行业的基本理念、基本知识与基本技能的拓展

规划涉及自然资源和人工环境，同时又涉及经济和社会发展，规划工作是一个复杂的巨系统，应该坚持以人为中心。规划工作者首先需建立公平正义的价值观和综合协调的系统观。其次，围绕土地利用、用途管制两个方面的重点，针对改革后的行业特征，还需要进行基本知识的融合、拓展，处理好“博”与“专”的关系。建议在以下方面建立基本知识框架：生态与安全、农村运行基本知识、城市运行基本知识、不动产基本知识、经济财务基本知识、社会管理、城市历史与文化、系统论、法律知识以及以城市设计为代表的塑造美丽国土的基本知识。此外，针对“空间”和“规划”的特点，还需要完善基本技能，包括识图用图及必要的制图能力、社会沟通的能力、GIS等现代技术的运用能力等等。

国土空间治理是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分，规划师使命光荣、责任重大，要深入践行“以人民为中心”的发展思想，自觉融入大局、服务大局，敢于担当、善于作为，为实现“两个一百年”奋斗目标作出积极贡献。

（文字整理：杨沛然，同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生）