孙施文

中国城市规划学会学术工作委员会主任委员

同济大学建筑与城市规划学院教授、博导

城市规划体系在社会系统中界定

城市规划体系是一种社会的建制，其与城市治理、行政体系、社会运行等密切相关。城市规划体系的形成源自社会管理体制的需求，因此，城市规划体系的作用是由整个社会治理系统来界定的，而不仅仅取决于规划系统自身的意志。确切地说，特定社会管理体制背景下的法律是城市规划体系作用界定的核心部分，它确定了城市规划能做什么和不能做什么。

大多数发达国家的城市规划体系基本上是内生于其特定的社会管理制度的，而作为后发国家，包括中国的城市规划体系主要是引入型的，甚至可以说是引进了发达国家城市规划体系中最有效用的部分。中国城市规划体系发展的关键，即在于对这些城市规划内容以及与本国的社会经济管理体系的有效整合。

发达国家城市规划体系特点与经验借鉴

就世界各国的规划体系而言，大致有三种特色鲜明的类型，即以德、法为代表的欧陆国家的规划体系、英国规划体系和美国规划体系。

1、欧陆城市规划体系

一是该体系传统以建筑与工程为核心，即通常所说的以建筑学和工程学为背景的城市规划。应该说，我国的城市规划在很大程度上是在这个基础上发展过来的。

二是该体系建立在相对强大的政府统摄基础上。相对于英美国家，欧洲国家的政府具有更强的行政管理权力，并且可以通过行政权力的使用而推动城市建设的开展。但在整个社会中，各个专业系统又有较独立的专业权力，在专业内容上能形成独立的影响力。

三是该体系是建立在成文法的法律体系框架内的，因此权力的界限、规则等等都是前定的，对用地管理、各类建设管理的主要内容都清晰规则，实施效力强。许多有关建设规划的讨论，大都集中在在此基础上如何做得更好。

四是极大地关注街坊层面的实施规划。这些国家的规划内容和工作，大多集中在街坊层面上，针对具体的建设内容来讨论、规范街区之间的协同。总体规划相对比较纲要性，强调引导的作用，对市场性的开发行为的约束力不大。

2、英国城市规划体系

一是规划定位于公共政策，城市规划必须与行政运行高度一致。英国的规划体系与政府管理体制有密切关系，其每一次的调整都与政府体制改革相关。

二是该体系赋权政府管理开发权，并给予了极大的自由裁量权。在建设项目规划许可中，法定规划只是众多审批依据中的一项。技术官僚（公务员）可以根据该场址的规划历史、中央和地方政府的政策以及相关技术导引，对项目作出综合判断。与此同时有一系列的措施来制衡这种权力的运作。

三是该体系分整体战略规划以及地方实施性规划。该体系近些年的改革重点强化了战略性层面的整体引导和实施性层面实际可操作。

四是政府部门有较强的利益调配权力和具体手段来保证规划调配社会利益作用的发挥。如“发展规划”体系确立初期的“改良税”（由于规划的改进而使土地收益提高，则这部分溢出的价值全部或部分由政府收取）以及此后的“规划获益”（Planning Gain，将开发所获得的部分收益转移给受开发影响的人群，如对原居民的补偿、提供再就业或职业培训、为地方居民提供保障住房等）等。

3、美国城市规划体系

一是规划与区划分离，城市总体规划（Comprehensive Plan）和区划（Zoning）在制度、作用范围、内在逻辑等方面都完全不同，实属两个系统。总体规划主要对政府公共事务有约束力，包括联邦政府的资助、地方政府的年度财政预算等都必须符合总体规划；区划是地方法规，其对市场性开发具有直接的约束力，其控制范围不包括公共部门的用地。

二是区划主要覆盖建成区；新建地区的规划通常是通过土地细分。新区建成后一定年限，建成的实际状况在转化为区划。

三是总体规划作为战略型引导规划，有助于形成社会共识，而其具体实施则依赖于区划（Zoning）中的奖励条款。区划作为地方法规强调对既有利益的保护，但在实施中，政府可以通过谈判性、引导性奖励机制，来保障政府的公共利益目标实现。

通过以上的简要分析，可以看到西方各国的规划体系在基本框架、工作内容、制度结构以及规划作用发挥等方面都存在着较大的差异，这是与它们各自的法律、行政体系相适应的。如果要说具有一致性的内容，我觉得最主要的是：一是在规划层次上都有区分了发展引导性的规划和开发控制性的规划，尽管两者的构成和内容不尽相同；二是具体的规划类型和内容都取决规划的作用，以解决问题为导向，与政府管理的要求相结合，对具体的形式都没有详尽的规定。

中国城市规划体系的问题与改进方向

一、规划体系建构与社会系统普遍缺乏衔接。引进的理论与方法多，而整合工作少，尤其与社会治理结构的关联度更少。应重视城市规划作为社会管理的属性，体系的建构不能从规划部门内部出发，不能只顾着规划自我的完整，应明确界定城市规划管理与其他城市管理职能之间的差异，重视规划间的协同而非简单合并，明确保证城市规划实施相关的职能与权力。

二、规划往往出现无边界的包罗万象，缺乏主体性内容。过于追求严丝密封自上而下的规划体系，反而混淆内部过程和社会执行的主次关系。现在很多的规划层次，是作为规划内部过程管理需要的，不应作为外部社会运行的部分进行法定化，要减少层级设置，避免叠层架构。

三、从创新角度而言，不应创设、盲从逻辑上无法自洽的概念。如“存量规划”、“减量规划”、“多规合一”等概念。比如“存量规划”，只是指建设用地不再扩张，规划不是以是不是增加用地来界定的。所谓的“多规合一”，强调的是各规划之间的协同，而不是一定要合成所谓的一个规划。如伦敦的发展战略规划，就有经济、文化等等一共八项规划，空间战略规划也是其中的一项，但这些战略之间是协同一致的。

四、每个规划力求综合，与规划类型的作用错置。我们的规划类型多，但每个规划都要求综合，造成引导和控制作用不分。从另一个角度讲，总体规划引导性不足，现在赋予其控制的作用实质是限制了其对未来可能发展的积极应对，也是政府缺乏动态控制能力的一种表现。控规的发展引导性又太强，尤其是在旧城中，为什么每个地块的容积率都要做这么大的提升呢？有些再开发是否都要大幅度的提高开发量？控规谈不上缺乏弹性的问题，控制就应该是刚性的，而且控规应建立一种坚守的制度，不是跟着开发跑。

五、规划各层次边界不清。看似没有问题的严密制度其实问题很多，上位引导和下位控制存在脱节，尤其是缺乏下层次规划是否符合上层次规划的衡量手段。城市规划体系不等同于城市规划编制成果的体系化，避免将规划演变成一项繁琐冗杂的体系工程。

六、行动规划不是全覆盖规划，也不只是分期建设规划。行动规划的说法应该就是源自于英国的行动区规划，是针对问题和建设的地区性规划研究。对于我国的城市规划来讲，所谓的行动规划就是要改变过去规划中存在的终极状态和共时性的思维方式，在规划中要有动态的、过程的思维，要认识到土地使用变化和建设过程都会影响之后的建设需求和内容，要有从现在逐渐向未来演进的思考问题的方式。

七、修建性详规和城市设计具有存在的合理性。应重视该类规划对跨地块建设的统筹协调职能。当代的城市设计主要是针对开发控制中存在的强调对地块的控制和寻求地块间的公平发展权，使地块间失去相互的关联，街道缺乏场所氛围。还有就是对于重点地区（就类似于黄浦江沿线、人民广场等特定区域周边）要进行进行设计审查，就需要一定的规则，这是为设计审查服务的，但未必就需要形成所谓的体系。

（所刊文章节选自孙施文教授在上海市规土局“总规沙龙”上所作报告，经本人审阅后发表）