导读

本文为学会常务理事、深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司董事长王富海于9月26日在2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的“学术对话十三：空间治理转型及行业变革”会议上所作的主题报告，从空间治理、空间需求和供给、行业变革三个方面展开“空间治理转型及行业变革”议题观点的阐述。

王富海  中国城市规划学会常务理事，深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司董事长兼首席规划师，教授级高级城市规划师

一、加快推进空间治理转型

（1）明确国土空间总体格局

非建设空间是国土空间的主要组成部分。在中国960万平方公里的陆域国土上，城镇、乡村等人居的空间占据的比重不足3%，97%的国土属于非建设空间，虽然相对不活跃，但经过工业化城市化快速发展的影响，同样存在治理问题。因此，确定国土空间总体格局，重要的是要理顺非建设空间的关系并做好布局。非建设空间治理政出多门，各行其是，相互协调相对较少，整体布局更是未尝认真组织过，从而造成治理工作事倍功半，效果不佳甚至相互抵销。本轮国土空间规划本身就是空间治理方式的重要转变，要按照国家生态文明建设和国土宏观治理的要求，把非建设空间的问题研究清楚、理顺关系、协调布局，形成较为稳定的空间格局和治理机制。

算清未来国土空间的数量总账。要确定国土空间治理的总体格局，必须要对未来国土空间的总账做出总体判断。王凯院长的报告里论述了我国的城市化率，这是从城镇化的角度算账的方法。另一种方法是算农民人数，可以按照中国的农业用地总量、未来农业发展水平以及农民劳动生产率，来计算中国到底需要多少农业劳动者，乘以带眷系数，就是农村总人口。按这样的方式初步测算，中国农田可以支撑与市民收入持平的农村人口3亿人，其余都应该由城镇解决。因此未来中国城市人口与农村人口比值约为10亿：3亿，这是大帐、基础帐。再据此把全国、大区域、各省和主要都市区的账算清楚，就可以为确定国土空间治理格局提供数量基础。

（2）转变城市空间的运营模式

重新认识土地在未来城市发展中的作用。土地是城市扩张的主要资源，并逐步演变成了重要资产，因此土地在城市发展中有使用功能和经营功能双重属性。土地财政需要可经营用地的持续增加，而大部分城市的用地规模已经超出使用需求，中央连续出台政策引导城市发展模式转型，地方则很难从土地财政的路径依赖中解脱出来。城市层面的国土空间规划，要重新认识土地和空间的作用，要从过去的“资源+资产”变成“资产+资本”，在存量运营中趟出新路，探索可持续的城市发展新模式。

加快城市空间从“建设”到“运营”的转变。“运营”既包括规划建设管理，也包括治理和运行等等。对于城市运营的需求，用国土空间规划的单一方式必然不够用。国土空间规划在城市当中主要聚焦于物质空间的安排，尽管也考虑了经济、社会、生态、低碳、就业等非空间性的内容，重点仍然是静态的空间需求，而不是运营的需求。而空间运营的问题，如空间的效益、空间的价值、空间的标准，整个行业仍缺乏研究，而这些恰恰是国土空间规划的核心价值。

二、准确把握空间需求与供给

（1）分析城市空间供和需问题

城市空间需求必然是多元多样多内容，包括数量、质量、类型、区位、品位、价位等等。从需求的多样性出发研究供给的问题，需要准确认识增量、减量和存量这三个概念。我国相当一部分城市已经不需要增量空间了，甚至部分城市还需要做减量。在当前发展阶段，土地财政越来越微弱的情况下，如何用“战略收缩”解决开发面积过大且低效问题，把过去伸出去的巴掌收回来捏成拳头，这可能是当前中国城市过冬的必须手段。然而从目前的情况来看，基本上没有多少城市对下一阶段的空间需求和供给方式做出冷静的研判。

（2）重视空间供需的动态性

既有的规划方法往往习惯于追求供给的终极状态而不顾及供给的过程，导致规划在发展中的作用微弱。实际上城市在发展过程当中，要素不断的变动、目标不断的调整，导致需求随时在变。特别是城市进入存量阶段，要从过去的终极模式变成渐进模式，如果在未来能抓住空间供需的动态性这一重大认识变化，将是整个规划行业认知的革命性转变。

三、推动规划行业变革

（1）从“规划1.0”走向“规划2.0”时代

城市发展模式及空间需求已经转型，对于规划的要求作用机制也在发生变化。经济基础决定上层建筑，作为行业和规划的技术供给方，一定要紧跟城市发展阶段性的变化。规划行业多年来一直寻求着变革，但是实际上基本原地不动，导致现在推倒重来。未来要面对真正的变革，需要从“规划1.0”走向“规划2.0”时代。“规划1.0”主要服务城市的快速建设需求，特点是提供城市整体的、局部的及具体项目的“好方案”。进入到服务城市运营的“规划2.0”新阶段，规划工作往往是要提供各种政策研究、咨询、策划、判断，提供实时跟踪的“好服务”。

（2）“规划2.0”阶段的能力培养

在“规划2.0”阶段，规划行业的微笑曲线左边是会做分析、做判断，右边是能跟踪实施、会策划、会营销、能让规划更好的起作用，而曲线的底端就是做方案。做方案不等于没价值，而是由于会做方案的人太多导致它的价格变低。这就要求行业从业人员应该往微笑曲线的两端去发展，从过去帮别人去做方案变成会对城市运营做出所需要的咨询。然而现有的规划行业内部技术人员的知识储备是不够的，必须要把其他行业拉进来，并且进行重新分工、重新组合。让规划在面对难度更大的城市再发展的需求中，真正发挥更实实在在的作用，通过研究、策划和运营推演，让每一个项目都发挥更大的价值。

供稿单位：江苏省城镇化和城乡规划研究中心