导读

2021年9月28日上午，由中国城市规划学会规划实施学术委员会承办的2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季“论道规划四：陆海统筹国土空间规划实施”在线上成功举办。

随着国土空间体系的改革，如何建设好外向型的海洋大国，是传统规划工作者面临的新挑战。在会议上，学会规划实施学委会委员、东南大学江北新区创新研究院国土空间规划与设计中心主任熊国平作了题为《陆海统筹国土空间规划的基本的探索》的报告。

报告人 | 熊国平 学会规划实施学委会委员，东南大学江北新区创新研究院国土空间规划与设计中心主任

熊国平认为，合理安排陆海资源开发利用总量、时序和空间分布，制定陆海统筹开发保护的目标、格局以及策略措施，是当下国土空间总体规划编制指南对规划从业者们提出的要求。陆海统筹成为了国土空间规划的非常重要的指导思想。海岸带的综合利用规划是陆海统筹的专项的涉海的规划。在市级的国土空间总体规划编制指南中有提出，以平均大潮高潮线为陆海分界线，合理安排陆海资源开发利用总量、时序和空间分布，制定陆海统筹开发保护的目标、格局以及策略措施。这是市级指南对目前规划行业的要求。

#1 海洋规划面临的问题

首先，熊国平分析了海洋规划面临的问题以及指南所提出的要求。

我国的海洋规划，目前面临全球性的挑战。目前我国沿海地区的发展规划主要有两个严峻的问题，即海平面的上升和陆海规划的冲突。首先是气候等因素的变化导致的海平面的上升，带来的是沿海地区发展的风险，主要是安全方面的问题，这个问题直接制约了海岸带的可持续发展。其次是规划方面的冲突，海岸带地区是人类最活跃，人口集聚最多的地区，从目前的城乡规划、土地利用规划、海洋功能区划、海洋生态红线等涉海类和涉陆类的空间规划的矛盾、冲突直接的影响了该地区的协调发展。

传统海洋规划是平均大潮高潮线，这样就导致了陆域和海域之间空间的重叠和管理的问题。这是一个纵向分为国家、省市、横向海洋主体区划、海洋功能区划，和海洋专项规划并行的网状的专项体系。在当前的规划体系之间也存在着多规并行的问题。在这样的问题下，空间规划体系的改革便尤为迫切，通过改革来减少矛盾和冲突，要有系统化、综合化的视野解决问题。

而目前提出的陆海统筹至少有几个现实性的作用，首先是明确总体格局，第二提出海岸带、海域海岛开发重点和管制要求，为海洋、海域、海岸带国土空间开发提出指引，把这些矛盾通过总体的制度性的设计，以及管理上的协调来解决。并且这种改革是一个长期的过程，由于我国陆上规划的历史比较长，而海洋空间规划则是近些年才提出，历史本身不长，加上国土空间规划体系的构建又是持续的过程，所以我们要在这个过程中不断的试验，修正，调整，逐步地化解这些矛盾。

#2 海洋空间规划的解决思路

然后，熊国平借鉴国内外经验，分析了目前在海洋空间规划方面面临的问题的解决思路以及其中的重点难点。

放眼国际，统一的管理，统一的规划制度和体系是陆海统筹发展的前提，对国内来说，制度的改革，标准和管理的统一便是目前问题的解决方向。从国外的进展，比如美国，1972年从旧金山开始，从全球的角度美国第一次把海岸带的综合规划提到议事日程。从美国的西海岸、东海岸和南部的墨西哥湾来看，对整个全美的海岸带进行了比较全面的界定。同时对陆海的空间也进行了详实的规划和制度的设计。英国和我国有相似的地方，由于分头管理，在海岸带地区也存在着一些冲突和矛盾。近年来英国制订了覆盖威尔士和英格兰的海岸带管理计划。日本的大阪通过分区的方式，荷兰形成了统一的陆海统筹的空间规划体系。

目前各省开始启动海岸带综合利用规划，广东省已经基本完成。在国内近些年来建设海洋中心城市成为沿海城市地区的热点，据我了解，比如深圳、厦门、青岛、大连、天津不少城市都提出要建设全球的海洋中心城市。从该角度来讲，一方面说明了沿海城市经济发展有实力、有底气。另一方面，也说明了我国沿海地区的发展进入到新的发展阶段，开始走向国际，对标国际，建设全球海洋中心城市。深圳提出了世界级绿色活力的海岸带的发展思路。珠海从空间、产业、公共服务和基础设施多个方面提出了全覆盖的全要素的海域规划设想，青岛提出了六大组团的空间结构。

总体来说，海洋生态的保育是海岸带的前提，公共空间活化的海岸带是人可以到达及亲海的海岸带，也是未来的方向。港产城的一体化是滨海城市和沿海城市不可回避的非常重要的发展的思路。

#3 陆海规划的重难点及实际案例分析

接着，熊国平分享了陆海规划问题解决的重难点以及相关技术的实际案例分析。

关于重点和难点，熊国平认为主要有三个方面：

第一、陆海统筹双评价技术。现在有陆地的双评价、海洋的双评价。陆海以海岸线为界两侧的协调机制和统筹机制的双评价技术需要进一步深化。从陆域双评价到海域双评价，到资源禀赋协调，进行矩阵比较，以及相互的转换，从而协调构建陆、海统筹的双评价的技术。

第二、陆海统筹主体功能的协调技术。最终这三种空间管控的方式如何体现，在海岸带两侧如何协调。陆域分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，海域也是如此。但是陆海域在海岸线两侧，这样的区域如何管控？以陆定海，还是以海定陆，还是陆海统筹，仍需具体划定开发管控的要求。

第三，陆海统筹的多规协调的方法。海岸带两侧规划的分区如何制定，如何协调？这些值得探讨。陆域方面有城乡规划、土地利用规划等等。海域内的空间规划，比如海洋功能区规划、海洋主体功能区规划等，在陆海分界的海岸带两侧，我们要对三区三线，“两空间内部一红线”进行协调，再进行协调，解决陆海统筹的多规协调的问题。

关于实证分析，针对关键技术，熊国平就工作成果进行了介绍。

在启东有一百公里长的海岸线，是长江以北唯一江海交界点。在近二十年里，陆海空间之间的矛盾日益尖锐，陆海空间的延展非常迅速，海岸带的变化也在动态变化，而且变化速度非常快。

针对这些问题，首先对陆域进行了适宜性评价。同时对海域开发了适宜性评价，在陆海分界线两侧进行了协调，同时把这些空间进行统筹。从主体功能区划的角度，首先对陆域的主体功能进行判定。再者，对海域的主体功能又进行判定。根据陆海的实际情况对海岸带两侧的主体功能进行判定，让陆海成为整体。按照海岸带两侧对三区三线和“两空间内部一红线”进行协调，最后形成陆、海统筹的规划分区。下面就陆和海两个区域，按照陆和海的要求深化细化结构，比如陆地上、耕地、原地、林地、湿地、城市用地、不同类型工业居住、海洋上工矿、交通油气等等，形成陆海协调的国土空间规划的分区，划定生态岸线、渔业岸线、交通岸线、游憩岸线和工矿岸线，对岸线亲海临海要求进行规范管控和设计，再把历史文化也融入了进来。以沿海城镇划定陆域规划单元，把海域空间作为海域规划单元。通过规划单元强制性要素功能传导、指标传导、分区传导。

#4 对未来陆海规划的思考

最后，熊国平关于案例进行了总结并阐述了对未来陆海规划的思考。

首先是保护利用修复平衡。我们既是生态文明时代的保护与修复，提倡生态优先，但同时中国城镇化水平只有60%多。我们未来比较稳定的时期，根据专家的预测到80%左右，我们依然还有10%多个点的城市化空间，该空间不可能全部依赖存量，依然有相当一部分的增量。而这种增量空间在哪里？一定会向沿海地区集聚，一定会向大都市地区集聚，保护利用和修复平衡是将来长期面对的问题。

第二，海洋立体开发。海洋是天然立体，有海面、海底，他们的资源不一样，开发利用的要求不一样。海上的资源一点都不亚于陆地的资源，只是由于人类对海洋开发的能力有限，而中国又是传统的陆地大国，我们提出海洋强国，发展海洋不过是近几年的事情。因此，我们这方面的基础调研的工作非常薄弱，所以海洋的立体开发也是前途无限的朝阳产业。

第三，海平面的上升与海岸带的管控。这问题值得深入研究。尽管提出了双碳目标，但海平面的上升、热岛效应依然存在，极端天气风暴潮、台风还会侵扰，沿海地区灾害的安全问题将伴随着人类长期存在下去，海岸带如何管控？退50米、100米还是200米，这些问题都值得研究。

第四，海洋灾害不确定性。比如台风、风暴潮等，我们用什么样的方式更好地应对这种不确定性？这是未来需要思考的问题。

供稿单位：中国城市规划学会规划实施学术委员会