导读

2023年9月23日，2022/2023中国城市规划年会在湖北省武汉市隆重开幕。在全体大会上，中国城市规划学会常务理事、中国城市规划设计院副院长郑德高教授作题为《当前阶段的规划需求与实践创新》的报告。他分析了当前经济发展的阶段，探讨了新的规划需求，并结合规划实践阐述了规划应对。

郑德高  中国城市规划学会常务理事，中国城市规划设计研究院副院长、教授级高级城市规划师

一、基于周期理论认识“当前阶段”

（一）经济发展的下行期

当前正处于信息技术驱动的第五次康波长周期的下行期。根据康波（长）周期的理论，一个经济周期的时间跨度约为50-60年，包括繁荣、衰退、萧条和复苏四个时期。从1991年开始了第五个周期，按照第五个周期的过程，可以分为上行期和下行期，上行期30年，下行期30年，目前我们已经经过了30年的上升期，进入下行期。上行期的规划好做，下行期的规划不好做。

但是，从另外一个角度来看，城市规划建设的演变与投资主导的中周期密切相关。根据朱格拉（中）周期理论，固定资产投资存在一个8-10年的周期性变化。从1990年到2001年，城市发展经历了快速城镇化和快速工业化；到2015年，经济方面开展了“三去一降一补”，城市发展进入“尊重规律，集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”阶段；到2023年，双循环和城市更新成为主要模式。

因此，两个时期叠加，可以看出城市进入到经济下行期的城市更新时期，具体表现为：城市建设用地年均增量下降，从2010-2015年期间的2365km2降至1064km2；土地出让金收入减少，2023年上半年大幅减少，预计回到2015年左右的水平；国有建设用地供应年均增速降低，从2000-2010年的10-15%降至5%。

在这个时期，规划应从“增长主义”转向“结构主义”。过去的规划是以“增长主义”为主导，表现为城市的快速扩张。当进入经济下行和城市更新相叠加的时期，城市的发展转向“结构主义”主导：不是依靠增量来推动发展，而是依靠结构变动来推动发展。比如投资的总量保持相对稳定，但结构的变动则成为增长的重要来源，空间结构、产业结构和投资结构都会随之而变。结构主义的核心是寻找新动力，工业化的新动力需要创新驱动，城市化的新动力来自城市更新和市民化，政府则需要从简单的基础设施投资转向对产业投资和创新投资等，“创新型政府”的概念也随之而来。这对规划提出了新要求，需要规划有所应对。“增长主义”规划已经成为过去，“结构主义”规划已经到来，虽然新动力难找，但也是一个新周期的起点。探索城市更新的新模式，寻找新的创新驱动，这就是当前阶段核心的规划需求。

（二）人的需求升级期

同时期，人的需求并没有降低；相反，需求还在升级：从基本的物质需求转向休闲、健康、文化等精神需求；同时对公共空间和公共设施的需求不断提升；再价值观上也更倾向于理性消费和可持续消费。在这个时期，经济下行期和需求升级期相叠加。

（三）不确定性不断增加的时期

这个时期，不确定性也不断增加。国际环境的不确定性增大，比如技术封锁等逆全球化趋势、乌克兰冲突等局部不稳定频发。气候变化的不确定性增强，2022年全球平均温度比1850-1900年平均值高出了1.15C°，同时极端气候越来越频繁，从百年一遇到十年一遇。公共安全的不确定性也在增大，比如2020年的新冠疫情大规模爆发。

多期叠加，对规划提出了新需求。从根源来看，规划“源于公共卫生，繁荣于发展，复兴于经济、社会与环境的可持续”，而且要走向新的可持续发展。在我国，1989年通过了《城市规划法》，2007年通过了《城乡规划法》，由此可见城市规划工作也是跟着投资周期在变化，新时代需要新规划，需要回答发展问题、安全问题和人的需求问题。

二、基于安全、发展和人本视角的规划需求

（一）安全视角的规划需求：应对更多不确定性威胁冲击

当前阶段安全规划需求有哪些？通过对这些年城市发展中安全问题的梳理，发现集中在水安全、生态安全、粮食安全和基础设施安全四大方面。因此，当前阶段的规划需要处理好这四个方面的安全问题。

首先，在水安全方面，需要从“与水斗争”过渡到“与水共生”，或者兼而有之。当前所面临的问题是极端降雨频次强度逐年上升，应对极端降雨的水空间调蓄能力不足。因此，要继续“与水斗争”，修建堤坝，提高防洪和防涝标准。在此基础上，也要“与水共生”，比如增加蓄滞洪区，修建新河道，拓宽现有河道，同时可以考虑将水空间提升为一级分类，与生态空间、农业空间、城镇空间并列。

第二，在生态安全方面，需要从“生态管控”过渡到“与自然共生”。当前，生态空间总量得到改善，但存在野生空间欠缺、生态连通不足、服务质量偏低等问题。因此需要增加野生空间，促进生态自然演替，关注野生型空间带来的生态价值，增加野生型绿地占比，提升生物多样性，不要过多人为干预；增加生态廊道，提升生态连通性，比如延伸蓝绿廊道，加强绿地间的生态连接；增加拓展性生态空间，提升城市绿量，关注能够提供生态服务的人造表层空间。以新加坡为例，在新加坡的地块开发中，需要提供不低于原场地绿化率的绿色公共空间（100%甚至更高的绿色返还率）。

第三，在粮食安全方面，需要从“稳定总量”过渡到“近域平衡”。当前存在的问题是粮食总量仍需提升，区域自平衡不足，因此需要提升自给率不足省份的粮食自给水平；保障大城市周边农田面积；规划都市农业生产空间，也促进农业科技的发展，比如利用城市农场、停车场屋顶、提升都市农业产量。以新加坡为例，新加坡提出建设林厝港都市农业区，粮食产出效率提升3倍以上，食物自给率从10%提升到30%。

第四，在基础设施安全方面，需要从“基本保障”过渡到“智慧韧性”。当前面临的问题是基础设施安全隐患多、涉及面广，存在于各系统各环节。具体包括：管理手段落后，底数不明；管线信息更新不及时，图纸信息和实际情况不符；设施普遍建成时间早、建设质量不高，破损严重，改造难度大；设计标准低，建设时冗余量不足，缺乏备用系统，抗风险能力较弱。这些问题普遍存在于燃气、供水、电力系统，对城市安全构成了较大的安全隐患。为了应对这些问题，一是需要强化韧性，逐步对老旧基础设施进行更新改造，包括推进城市基础设施普查，找准短板，及时排查和消除安全隐患，同时加强供水、能源等系统安全冗余储备，建设互联互通互济网络；二是需要提升智慧性，加快传统基础设施的数字化、网络化、智能化建设，包括建设基础设施泛在感知监测、终端联网、智能调度体系，以及通过数字化手段，及早发现和管控风险隐患。在2022-2035年投资需求估算中，对基础设施的投入在结构上会增加40%，表明这是未来发展的重点。

（二）发展视角的规划需求

从发展角度，规划需要解决两个问题：第一是要统筹规划，打造匹配核心功能的城市规划；第二是要统筹设计，形成创造价值空间的城市设计。

第一，在统筹规划方面，首先，需要分析城市在科技创新、金融与现代服务、贸易和供应链、先进制造、文化交往、综合交通枢纽等方面的优势，识别其引领性的核心功能。在当前阶段，科技创新和供应链是增强城市控制力的关键，因此在传统金融和贸易的基础上，应加强对科技创新和供应链的进一步研究。其次，需要不断挖掘功能的空间生长规律。以长三角为例，通过大数据分析，根据企业创新人群的出行规律，识别出5公里创新圈；依据产业集群的空间组织规律，识别出50公里产业链；根据企业间采购的空间规律，识别出100公里供应链。在此基础上，研究得出长三角科技创新空间的生长规律。同时，也在研究珠三角的供应链空间组织规律，比如高科技大厂外迁，形成“15-20km”单次迁移圈层。再次，需要形成匹配功能的规划布局，比如根据珠三角供应链空间组织规律，在广州形成的供应链中心的布局；根据长三角科技创新空间的生长规律，在杭州形成“6个创新圈”的布局。

第二，在统筹设计方面，首先要应用新技术识别潜力更新地区，比如利用大数据，以“人-地-房-企-钱”为基础构建更新潜力评估模型，实现空间监测、评估到布局优化。其次，建立“更新对象-融资模式-政策工具”的总体框架，对更新对象进行细化分类，引入新的融资模式以增加企业和社会参与，同时提供更有效的支撑工具，比如土地政策、容积率奖励、减免税费/利率等。最后，创新更新时代的城市设计制度。根据对象特点，可以分为前端策划型城市设计，要设计前置，重点在于挖掘核心价值和策划功能业态；中端管控型城市设计，要以公共利益优先，进行导则管控、总师统筹；后端实施型城市设计，要运营前置，保障利益相关人积极参与，并制订有效的设计实施方案和财务平衡方案。

（三）当前阶段人的需求

除了发展的需求，还有人的需求。首先，建设人人可享的公共空间是当前规划的重点，也是“二十大”的要求。其次，塑造消费升级的特色空间，比如特色文化空间、休闲空间和健康空间，满足不同人群的需求。

三、 规划创新实践

安全需求、发展需求以及人的需求，是规划的三个底层逻辑，可以在不同尺度、不同阶段、不同维度得以实现。在空间尺度上，从区域到城市、再到街坊；在时间上维度上，涵盖规划、建设、治理三个阶段；人间的三个维度，则包括安全、发展和人的需求三个方面。当前的规划需要把这三个层面结合起来，统筹考虑，实现城市的智慧韧性、可持续发展。以下的规划创新实践案例从不同角度阐述了规划对不同需求的应对。

（一）湖北流域统筹：统筹安全和发展

在湖北流域规划中，首先，以自然地理条件为基础，综合考虑流域水系特点、水资源分区、重大区域战略和重大水利工程等因素，以流域为基本治理单元来统筹规划。共划分3个一级流域（长江干流、汉江、清江），16个二级流域片区。其次，明确水安全、水环境、粮食安全、生态安全四大安全底线，以不同尺度的流域治理来提供整体解决方案，协调功能的完善、人居环境的改善和基础设施的提升。第三，推进新型工业化、新型城镇化、农业农村现代化和信息化建设同步发展，使空间发展与经济发展相匹配。

（二）神农架木鱼镇整治提升：统筹设计

在统筹设计方面，我们也进行了有益的探索。比如在神农架木鱼镇整治提升方案中，涉及到策划、运营前置，推进省、区、镇政府、村民、平台等利益相关人积极参与，探讨总规划师制度，识别并创造高价值空间，制定实施方案，并实现财务平衡。总体而言，统筹设计工作将成为城市更新时期最重要的工作之一，虽然难度很大，但这是新时期规划所要应对的问题。

（三）杭州规划建设评估：统筹“规-建-治”

在杭州规划建设评估中，重点放在分析当前的“城市病”，聚焦规划-建设-治理，关注重点行动举措，旨在识别哪些是规划问题，哪些是建设问题？哪些是治理问题。通过分析33项重点举措，发现最多的是治理问题，需要统筹规划来解决。

最后，郑德高教授进行了总结，指出当前中国城市发展进入以存量更新为主的下行周期，同时叠加人的需求升级，以及安全风险的频发。这个时期的规划应从“增长主义”向“结构主义”进行转型，一方面要应对水安全、生态安全等底线问题，另一方面要从发展角度回答新动力来源、融资模式，政策工具等问题。他强调安全、发展和人本视角是当前规划应该遵循的三个底层逻辑。同时，郑德高教授表示，规划师要跳出传统的规划思维，从时间和空间、安全和发展、经济下行与人的需求升级角度来统筹规划、统筹设计和统筹政策，不断提高城市规划建设与治理水平，规划学科要与时俱进，规划师将大有作为。

报告整理人：李彩歌、钱芳

*本文根据现场报告整理，已经专家审核。