导读

2023年9月24日，由清华大学中国新型城镇化研究院、北京清华同衡规划设计研究院有限公司联合承办的2023中国城市规划年会学术对话三十“以人民为中心的新型城镇化”在武汉市成功举办。本期内容为北京清华同衡规划设计研究院有限公司副总规划师、总体研究中心主任、清华大学中国新型城镇化研究院城市群与都市圈研究分中心主任卢庆强，在论坛上所作的《以人民为中心的新型城镇化——进展、任务与挑战》主题报告。

卢庆强  北京清华同衡规划设计研究院有限公司副总规划师、总体研究中心主任，清华大学中国新型城镇化研究院城市群与都市圈研究分中心主任

今天的报告内容包括三部分：一是回顾新型城镇化1.0阶段成效问题，二是解析新型城镇化2.0阶段重点任务与底层逻辑，三是展望并提出若干重点问题与应对挑战思考。

一、回顾新型城镇化1.0阶段成效问题

主要成效方面。城镇化是现代化的必由之路已经成为共识，新型城镇化是人的城镇化，首要任务是农业转移人口市民化。尊重规律、改革破题，以人为核心，“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”二十字方针深入人心，成为指导城镇化的纲领性要求。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》针对大量农业转移人口难以融入城市社会、市民化进程滞后等问题，部署了推进农业转移人口市民化、优化城镇化布局和形态、提高城市可持续发展能力、推动城乡发展一体化、改革完善城镇化发展体制机制等五方面重点任务，并取得了显著的实施成效。过去十年新增1.9亿城镇人口，1.3亿转移人口落户城镇；中心城市引领作用持续增强，现代化都市圈建设加快推进，城市群与区域格局逐步成型；城市绿色化、智慧化水平提升，城市更新起步；县城补短板与县域城镇化工作有序开展，脱贫攻坚与乡村振兴相衔接；推动人地钱“三挂钩”制度设计，统一规划体系，集体经营性用地入市修法等工作。

深层次问题与矛盾方面。与此同时，新型城镇化仍面临着一系列问题挑战和深层次矛盾，还需要系统攻坚、协同推进、久久为功。具体包括五个方面：一是当前依然有超过2亿未落户的农业转移人口，落户意愿不高；二是尚未实现城乡统一用地市场与农村土地的资产化功能；三是主体功能区战略与制度的需要深化落地；四是超大特大城市转变发展方式与内涵提升型制度安排不健全；五是文化传承利用与创新发展尚有待融入整体体系与进行系统性协同。

二、解析新型城镇化2.0阶段重点任务与底层逻辑

国家层面的总体部署。党的二十大报告对深入实施新型城镇化战略做出总体部署，明确深入推进以人为核心的新型城镇化战略。《国家新型城镇化规划(2021—2035年)》以推动城镇化高质量发展为主题，以转变城市发展方式为主线，以体制机制改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，明确了深入实施新型城镇化的举措要求。在官方解读中，推进以人为核心的新型城镇化，要着重做到“四个突出”——突出以人为核心，加快农业转移人口市民化；突出协调联动，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局；突出安全宜居，提升城市规划、建设、治理水平；突出以城带乡，深入推进城乡融合发展。公开发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》除了延续上版规划需进一步深化完善的任务外，新时期在推进新型城市建设、提升城市治理水平两个方面提出了新的要求。

值得关注的结构性转换特征。在落实中国式现代化新要求下，我国城乡发展正面临着结构性转换，包括四方面的变革：一是城镇化进程迈入质量提升期。在这个时期，城镇化动力更多来自于人民需求升级，需要重点关注人民需求升级与现代化动力问题。二是城镇化格局迈入结构优化期。党的二十大报告要求形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。这个体系正在建构过程当中，区域格局优化与协调发展问题需要重点关注。三是城市发展迈入系统治理期。需要形成基于现代产业体系、人民宜居需求与城市可持续发展的城市系统治理体系，既要把城市当成一个核心发展的引擎，又要提升城市抗风险和韧性发展的能力。四是乡村振兴迈入全面推进期。需要重点关注城乡新循环与乡村振兴和共同富裕问题。

以人民为中心的新型城镇化底层逻辑。因此，在新型城镇化2.0阶段，以人民为中心的新型城镇化的底层逻辑就是实现以人民为中心的现代化。首先，要进一步延续原有的基本理念与要求，紧紧围绕以人民为中心发展思想，全面满足不同类型、地域、代际人群自主、多元、公平、全面的发展需求，实现人的全面发展、共同富裕的中国式现代化目标。

其次，从以人为核心走向以人民为中心，需要从人的尺度升级为人民/社会的尺度，既关注个人需求响应与全面发展，又关注社会公共需求与共同发展，实现中国式现代化目标。在人的尺度重点关注实现个人需求响应与全面发展，需要关注巨量人口规模、保护私权约束公权、城市主义/城乡分离、使用价值与交换价值等问题。在社会的尺度重点关注实现社会公共需求与共同发展，需要关注复杂社会巨系统、社会共同体构建、人与自然和谐共生、公共价值等问题。

基于上述解析，以人民为中心的新型城镇化的关键问题和战略任务主要有四方面：一是回应人民对美好生活的需求以及基于需求响应的发展动力的构建和完善；二是实现人的自由流动和城乡区域协调发展；三是遵循人的自然聚集的规律，同时统筹好发展和安全；四是实现人民和谐共创，实现社会公平和共享共治。完成上述四个战略任务的过程，也是基于生长于中国大地的中华传统文化，不断完善演化成中华现代文明，即在中国式现代化进程中实现新型城镇化的历史过程。

三、展望提出若干重点问题与应对挑战思考

（一）人民美好生活：需求响应与发展动力问题

人民需求升级是现代化的内生动力。在城镇化进程中，弱势群体需求保障、中等收入群体需求升级值得重点关注。目前我国针对农业转移人口和低收入人群的保障性住房供给不足，教育、医疗、养老等配套设施明显短缺，宜居性有待提升。另一方面，我国中等收入群体规模大幅增长，预计到2050年人均消费水平达到2万-3万美元。在此背景下，应关注如何塑造高品质空间和服务满足快速增长的个性化、多样化消费需求。此外，应特别关注两方面新需求，一是智能化社会的需求升级，包括科技进步的需求升级与对人的“控制性”引导等；二是精神层面的需求升级，包括文化产品的差异化供给与价值引导等。

实现以人民中心的现代化，社会公共需求响应与保障是重点。其中，供需矛盾焦点是基本公共服务的普惠保障，健康、文化等高品质需求的精准供给等问题，治理响应难点则是充分就业保障、可持续财政和投融资模式等。为应对这些挑战，需要从就业导向政策与有效就业支撑体系、底线保障与基本公共服务供给、新需求空间及其资源配置与价值利用、城市不动产税收与运营制度等方面进行改革创新和深入探索。

（二）人的自由流动：城乡与区域协调问题

当前人群流动呈现区域分化、县域分化、流动社会三方面特征。在区域分化方面，人口向中心城市和城市群地区持续集聚，部分地区人口持续流出；城市群与外围地区的分化日趋明显。随着主体功能区战略和制度的深入推进，城市群内部也正在出现分异。四大板块在人口、经济、基础设施、公共服务水平等方面绝对差距仍然较大，不平衡发展困局尚未改观。在县域分化方面，2/3县级单元县域人口呈负增长态势，东北三省人口大面积流失，中西部地区人口增长停滞。约六成县级行政单元在县域人口减少情况下县城人口正向增长。主体功能区的类型差异逐渐显现。流动社会方面，据七普统计数据与2010年相比，人户分离人口增长88.52%，流动人口增长69.73%；同时全国人口、经济、技术、信息等要素流动网络化流动增强，中心城市发挥核心引擎和组织中枢作用。

为实现人的自由流动，需要开放融合的内外循环、区域循环和城乡循环。其中，供需矛盾的焦点集中在多个方面，包括行政区壁垒和区域要素流动的深层体制机制障碍；区域比较优势发挥不足，资源要素调控刚性有余、弹性不足；城乡居民的身份固化和利益固化等。治理响应的难点在于区域统一大市场和区域协调机制的深度建立、资源配置的公平与效率间的平衡等方面。为应对这些挑战，需要从区域统一大市场建设与交易规则设定、都市圈城市群的深度一体化和同城化、国民待遇与基本服务跟着人头走、城乡双向要素流动渠道的打通和城乡统一土地市场建设、本地社区与网络社群再嵌入与再组织等方面进行改革创新和深入探索。

（三）人的自然聚集：统筹发展与安全问题

人群聚集呈现大都市区化特征，在超大特大城市高密度集聚。人口向大城市特别是超大特大城市集聚态势明显，全国主要都市圈及都市连绵区的承载与作用不断加大。随着人口向超大特大城市的高密度聚集集聚，交通拥堵、房价高企、公共服务紧张、环境恶化、资源短缺、重大灾害和公共安全风险等“大城市病”日益突出；城市核心区人口密度过高与郊区密度偏低并存，中心“撑不下”、遗产“留不住”和外围“吃不饱”、“长不高”的结构性矛盾突出。

人的自然聚集，需要处理城市核心引擎作用与抗风险韧性发展问题。其中，供需矛盾的焦点在于高密度下的宜居性挑战、高流动性下的高风险挑战等。治理响应的难点在于破解过度单中心集聚的路径依赖和应对不确定风险的韧性能力等方面。为应对上述挑战，需要城市与周边区域的协同联动，实现中心疏解与外围集聚，可以从中心和枢纽体系的再组织、通勤与流动空间的再组织、韧性城市建设与平急转换系统、强度管控及存量土地与空间再利用、绿色低碳与减熵等方面思考应对之策。

（四）人民和谐共创：社会公平与共享共治问题

人民和谐共创，需要处理城市主体共识与共享共治共创问题。其中，供需矛盾的焦点是农业转移人口、新市民、低收入人群等不同类型细分人群需求的基本保障和定制化精准化响应。治理响应的难点在于基本服务与高阶需求响应的平衡，以及不同类型社会主体的利益冲突协调与平衡等。为应对上述挑战，需要从基于空间权益保障和弱势群体扶持的社区生活圈与宜居空间建设，社区治理、城市治理与多元主体有效参与机制，城市更新中的利益协调与增值收益共享机制，建立“跟人走”与“跟地走”的国家城市政策与地方城市系统治理的统筹协同等方面思考应对之策。

回到对以人民为中心新型城镇化的总体认知与理解，城镇化是现代化的必由之路，新型城镇化是中国式现代化的必然要求，以人民为中心是中国城镇化道路的根本遵循，人与自然和谐共生是中国城镇化的内在要求，中华现代文明是中国城镇化发展的最终归宿，开放融合、协同治理是新型城镇化的主要路径。

上述特征、问题、矛盾与应对思考，是基于清华团队近些年对中国城镇化问题的研究与思考基础上总结提炼，提出供大家启发思考、活跃讨论，共同探索适合中国国情的新型城镇化道路。

供稿单位：北京清华同衡规划设计研究院有限公司、清华大学中国新型城镇化研究院