导读

2023年9月24-25日，由中国城市规划学会区域规划与城市经济专业委员会承办的2022/2023中国城市规划年会专题会议“城市化重点地区的空间组织与布局优化”在武汉国际博览中心召开，会议分为“经济韧性与产业布局”“城市群都市圈空间组织与人口演变”和“创新驱动与空间组织”三个专题进行。在10月24日上午的“经济韧性与产业布局”专场，中国城市规划学会理事、东南大学建筑学院王兴平教授应邀作了题为《新型产业用地及其规划引导机制：以江苏省为例》的主旨报告。

王兴平  中国城市规划学会理事，东南大学建筑学院教授、博士生导师

王兴平教授分析了新冠疫情后我国经济发展的总体态势。报告认为，从国内侧来看，存在内需不足、供给过剩、消费预期转弱等问题；从国际侧来看，面临逆全球化趋势增强、经济整体低迷等系列挑战。但总的来看，承受巨大发展压力的中国经济仍砥砺前行并表现出较强的韧性和潜力，长期向好的基本面没有改变。习近平总书记在黑龙江考察期间强调，要积极培育新能源、新材料、先进制造、电子信息等战略性新兴产业，积极培育未来产业，加快形成新质生产力，增强发展新动能，总书记关于“新质生产力”的论述为思考和认识当前我国经济发展韧性提供了新的视角和指引。新兴产业形成的新质生产力有效增强了我国经济韧性，但同时也对产业用地供给和管理模式提出了新要求。

01 概念与内涵

新经济下的新型产业用地

报告梳理、借鉴了相关研究和实践探索案例并提出，新型产业用地的概念最早可以追溯到20世纪90年代，新加坡在一类工业和二类工业用地之外增设商业园用地（BP），中国香港提出“商贸混合地带”（Business Zone）的概念。近年来，国内不少城市相继展开试点，探索新型产业用地发展路径。新型产业用地虽然名目繁多，但内涵大同小异。而且新兴产业用地与新型产业用地是两个有关联但是易混淆的概念，从新质生产力的角度来看，新兴产业用地主要涵盖新技术产业用地，而新型产业用地则既包括新技术产业用地类型、也包括新的用地关系和空间组合模式，新型产业业态具有规模小且成长迅速、产业附加值高、产业深度融合且兼容性强等特征，综合涵盖了“四新”产业 和“四新”经济 两层内涵，包括新技术、新产业、新业态、新模式等各个方面。总体而言，新型产业用地具有“三新”复合特征，即以新型制造为核心，叠加了新科技研发、新创意设计、新商贸服务功能，形成了“1+3”的产业用地组合和复合性用地模式。

虽然新型产业用地与转变土地利用方式得到各类政策的支持，但新型产业用地的新实践表明，其所具有的楼宇型空间、复合型用地、多元化主体等特征，与传统产业用地模式及其管理方式仍有矛盾。包括但不限于：一是，准入与用地规划缺乏实施细则，部分地区对该类用地的用地规模等缺乏规定和技术依据；二是，新型产业用地具有土地用途兼容、功能混合、产城融合等特点，但是现行产业用地管理仍以单一用地管理为主，缺乏混合用地的弹性管理机制；三是，新型产业中小微企业众多，需经历一定发展过程，成长具有不确定性，目前缺少对过渡期企业的用地扶持政策等。同时，面对实践需求，学术界关于新型产业用地的研究相对不足，已有研究偏重于政策解读和案例解析，难以为该类型用地改革实践提供有效的学理支撑和决策咨询支持。

02 探索与实践

江苏省新型产业用地发展的现状与问题

首先，江苏省新产业、新业态、新模式发展较快。2022年，我国“四新”经济增加值比上年增长6.5%，占GDP的比重为17.36%，全国“四新”经济发展良好；江苏省是我国“四新”经济发展的领头羊之一，2022年“四新”经济增加值比上年增长6.4%，占GDP的比重达到25.1%。而且，随着供给侧结构性改革的不断深入和产业转型升级的推进，生产要素融合迭代速度加快，数字经济产业、生产性服务业等新型产业占比不断提高。2023年上半年，江苏省第二产业同比增长7.1%，在三大产业中增长最快，全省高新技术产业、工业战略性新兴产业产值占规上工业比重分别为49.6%、41.1%，新兴产业快速崛起和发展有效支撑了实体经济的增长。针对新兴产业发展的需求，2023年3月，江苏省发布《关于推动战略性新兴产业融合集群发展的实施方案》，提出战略性新兴产业集群发展重点和产业跨界深度融合、产业集群能级跃升、产业创新筑基融汇、企业主体培育融通、产业生态开源融聚五大主要任务。

其次，江苏省新型产业用地改革探索较为活跃。为更好适应新时代产业发展要求，江苏各地市自2008年起探索出台了一系列新型产业用地政策，在类型上可以分为创新用地分类和用地分类混合两种新型产业用地模式。2022年1月，江苏省自然资源厅发布《关于推动工业用地混合复合立体高效配置的通知》，新增“新型工业用地（100104）”、“研发设计用地（090201）”2个三级类用地。

再次，江苏省产业用地市场存量化、集约化趋势明显，并出现了许多新型产业用地改革的成功案例。针对2010年以来五万余宗产业用地出让数据的分析结果表明，江苏省产业用地出让市场呈现出总面积缩小单宗面积扩大与存量建设用地来源增多、容积率上升、约定使用年限下降等变化趋势。已出让地块中新型产业用地的开发强度相对较高，面积相对较小，出让价格较高，容积率普遍高于传统工业用地，接近商务办公用地的容积率要求。此外，江苏省新型产业用地的监管要求更为多元化、复杂化，相较于普通产业用地有更多的使用限制和监管要求，涵盖了建筑、经济、环境等多个方面。报告对“上海交大设计研究总院木结构研究中心和江苏华亚工程甲级设计院总部基地”“小米集团华东总部项目”以及“苏州市姑苏数字经济产业园集群”三个典型案例进行解读。上海交大设计研究总院木结构研究中心和江苏华亚工程甲级设计院总部基地（GWJ20220401号地块）位于常州市武进区，用地类型为新型工业用地（100104）。小米集团华东总部项目（No.宁2019GY07地块）位于南京市建邺区，用地类型为科教用地（科技研发）。姑苏数字经济产业园集群位于苏州市姑苏区金阊新城，包括姑苏智谷、姑苏云谷、联东U谷等多个产业园区和多宗新型产业用地，按照新型产业用地来管理。

当然，江苏省新型产业用地使用也存在一些值得关注的问题，比如：首先，规划引导待明确，目前相关文件中仅对新型产业用地提出指导性和方向性建议，具体指标要求缺乏明确要求和界定；其次，土地供给与退出机制待完善，市场竞争式的拿地建设模式容易导致初创期企业经济负担过重，且低效用地退出机制有待完善；第三，监管手段有待丰富，多个独立产权的创新型产业空间与工业地块整体确权间存在矛盾，综合化监管机制尚未普及；第四，用地蜂窝化现象有待警惕，城市空间内存在的空地和低效用地等插花式斑块，导致城市肌理和城市结构逐渐蜂窝化、空心化、破碎化等，影响土地使用效率和空间品质。

03经验与对策

新型产业用地的规划引导策略

结合政策导向和实践需求，参考各地实践探索经验和相关学术研究成果，报告建立经济韧性发展背景下的新型产业用地规划引导策略框架，并从6个维度提出8条进一步推进新型产业用地规划引导机制优化的策略建议。

新型产业用地规划改革的6个维度

策略建议1-人：充分考虑新型产业用地上年轻化、知识化、个性化、多元化的人群集聚特征及其需求特点，从工作环境、商务服务设施、生活服务设施、休闲娱乐设施、交通设施等多个方面予以匹配。

策略建议2-地：依据土地来源划分新型产业用地。使新型产业用地与城市更新、乡村振兴等行动结合，依据土地来源将新型产业用地分为直接出让类、“工改工”类和集体经营性建设用地入市类，依据每类用地的特点形成不同的用地政策。

策略建议3-地：允许新型产业用地可以部分分割出让。探索建立新型产业用地分割出让制度，在配套设施占比、可分割销售面积等指标上予以适当放宽，并配套建立相应的土地确权制度。

策略建议4-时：适当放宽新型产业用地土地出让年限限制。适应新产业与新业态快速迭代特点，新型产业用地出让年限适当放宽。鼓励推广实践中的“弹性年期”、“先租后让”等经验做法。

策略建议5-空：探索多类型新型产业用地的内部组合模式。探索不同产业环节的差异化布局模式和立体布局，包括联合型、组合型、楼宇型等布局及其组合模式，实现空间集约利用。

策略建议6-空：探索新型工业用地与周边区域土地功能互补与混合配置模式。为更好顺应新型产业在业态上交融、在用地上混合的特点，应推动新型产业用地地块内与地块外的区域功能互补和混合配置。

策略建议7-钱：给予新型产业用地适当地价补偿支持。新型产业用地的地价应统筹考虑当地工业用地和其它相关地类的基准地价和经济发展水平，结合新型产业用地的承载功能综合确定。

策略建议8-势：顺应产业发展新趋势，面向未来实现政策迭代升级。为灵活适应产业发展趋势和相关用地需求，新型产业用地政策可考虑在良好运转地情况下进一步升级，不仅包括生产过程中研发、创意、设计、中试、无污染生产等环节，也应顺应服务型制造业、生产性服务业、碳中和、数字经济等未来产业发展趋势。

本报告为2022年度江苏省重点智库课题（题目：高质量发展导向下江苏省新型工业用地的规划引导机制研究）的部分研究成果，项目组成员还包括杨庆礼、李恺仑、陈秋伊、马雨琪等，杨庆礼协助制作了本报告ppt初稿，在此予以说明和致谢！

注释及参考文献

注释

[1] “四新”产业：指新技术和新产业，涵盖新材料产业、新能源产业、新装备产业、新医药产业。

[2] “四新”经济：指新业态和新模式。

部分参考文献：

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[2]徐小峰,黄贤金,陈志刚.上海新型产业用地政策的演进逻辑研究[J].规划师,2023,39(02):70-76.

[3]马琳,黄志基,宋名悦等.产业用地混合利用的国际经验与实践启示[J].国际城市规划,2023,38(03):91-98

[4]贾帅.新型产业用地规划探究及应用实践[J].工程与建设,2022,36(03):604-607.

[5]陈江畅,张京祥.我国创新产业用地政策的转型与变革——基于制度变迁理论[J].地域研究与开发,2022,41(02):167-173.

[6]李恺仑.产业园区用地蜂窝化特征识别与更新策略研究[D].东南大学,2023.

[7]李梦莹,方遥,袁嘉彤等.需求导向视角下新型产业用地发展研究[J].智能建筑与智慧城市,2021(12):51- 53.DOI:10.13655/j.cnki.ibci.2021.12.016.

[8]邱强,袁大为.新型产业用地政策设计的价值导向与规划管控研究[J].规划师,2021,37(22):45-50.

[9]刘平.基于全生命周期管理的武汉市新型工业用地政策研究[J].规划师,2021,37(21):5-10.

[10]吕峰,刘松龄. 面向创新型产业的工业用地规划管理优化策略研究[C]//中国城市规划学会,成都市人民政府.面向高质量发展的空间治理——2021中国城市规划年会论文集（13规划实施与管理）.中国建筑工业出版社,2021:9.DOI:10.26914/c.cnkihy.2021.026640.

[11]曾堃,刘松龄,俞敏.广州零散工业用地调整策略研究——基于创新型产业发展视角[J].城市规划,2017,41(10):60-67.

供稿单位：中国城市规划学会区域规划与城市经济专业委员会