编者按：

近年来，以上海为代表的城市在城市规划、城市设计及城市管理中取得了丰硕成果和经验，为此，中国城市规划学会城市设计学术委员会协同上海市城市规划设计研究院，于2014年11月20-21日召开了以“城市设计与空间治理”为主题的城市设计学术委员会上海会议。上海市规划和国土资源管理局副局长徐毅松在大会上作了题为《上海城市设计管理与实践工作经验交流》的主题报告。他从城市设计贯彻的理念和目标、城市设计成果法定化的思路及城市设计附加图则的实践案例三个方面阐述了上海市在城市设计方面的探索与实践。

一、城市设计贯彻的理念和目标

1.城市设计的理念和目标

城市设计的理念在不断完善，概括起来主要是以人为本、城市个性和可持续发展三方面。以人为本，注重人的感受、人的生理和心理需求，强调空间的社会归属感，以及自然的亲近感。可持续发展，强调遵循绿色、低碳、生态的理念，寻求人与自然的共生共存，和谐共处。

2.城市设计关注的重点

现状特征：城市空间格局基本形成，土地资源稀缺。

发展目标：建设成为具有高品质生活环境的世界城市。

（1）突出人文关怀

环境品质：更加关注开放空间的使用质量，特别是强调它的整体性、系统性，增强开放空间连续性，提高与生活设施的整合度。

宜人尺度：倡导小街坊、连续街道界面以及适宜街道高宽比。在这里头，城市的空间、城市的布道，陆家嘴同外滩相比已经差距很大。我们对街坊的尺度可能要有一些控制。现在我们对于整体这一块可能是忽视的。

历史文脉：延续和发扬城市肌理、建筑风貌和街道尺度等特征。

（2）注重绿色低碳发展

土地混合使用：引导商务、商业和居住混合布局，提倡社区服务的综合设置。

紧凑布局：倡导开发总量平衡的条件下，土地集中布局，将空间留给广场绿地，强调集约发展。

公交优先，倡导步行：提倡步行可达，打造步行网络。

二、城市设计成果法定化的思路

1.城市设计落实存在的难点

我们归纳起来可能有两个主要的方面：（1）法定地位缺失。城市管理工具大多数是用导则，缺乏法律效力，导致调整改动随意，后期实施执行不力。可能领导重视、部门重视的就做得好一些，很多方案导则，仅仅停留在理念上；（2）管控内容不清晰。城市因为涉及的方方面面非常多，有大有小，不同类型、不同地区所涉及的要素不同。怎么来做这个事情？管控的要求怎么样？都是需要逐步明确的事情。

要确保城市设计落地，工作重点一是管控要求明确，把空间目标量化和指标化；二是用法定手段确保管控落到实处。

2.明确城市设计的管控要素

（1）管控要素的构成

我们做了专门的研究，总结既有研究和经验，统一管控要素，将城市公共空间归纳提炼为五种类型约50个要素。在空间管控要素里面，第一类是功能空间要素，第二类是建筑形态要素。我们在城市设计中经常需要关注节点、转角点的一些重点建筑，今后这些可能在我们的建筑设计中也要予以明确。第三类是开放空间要素，包括公共的通道甚至公共通道的一些出入口，都是城市设计要予以明确和管理的，包括广场、绿地等等。第四类是交通空间要素，包括机动车出入口、慢行交通通道、地下车库的出入口等等。第五个类是历史风貌要素，“历史风貌”是我们认为城市设计里非常重要的控制内容。

（2）分级分类选取要素

我们按照“五类三级”的原则，通过类型和级别两个纬度，锁定特定地区的城市设计管控要素，分类应对地区空间特征的差异化，分级区分地区管控深度。

五类：指公共活动中心区、历史风貌区、重要滨水区和风景区、交通枢纽地区和其他城市重点区域。以公共活动中心区为例，它主要的目标是活力、安全、宜人，并且具有一定的标志性。所以它管控的要素可能要涉及到功能空间、街道界面和尺度、步行空间、广场绿地、标志性建筑等，涉及到的控制指标可能包括：功能业态及布局、建筑贴线率、步道宽度及线型、广场绿地范围及面积、标志性建筑高度、建筑风貌等。

三级：一级重点地区为对城市整体空间景观特别重要的地区，管控深度较深、力度较大。三级重点地区为地区性的空间景观节点，此类地区主要控制几类关键空间要素，预留充足的弹性，这样也给后续的一些工作留好接口。以一级重点地区为例，空间目标应经过多方案比选；管控要素要基于建筑方案验证，细化空间要素类型；控制指标以强制性控制为主。

3.将城市设计与控详规划结合

（1）控详规划法定地位已确立

上海控详规划管理已形成管理办法、规程、准则和规范“四位一体”的管理格局，法定地位在管理机制中得到了保障和落实。

（2）现行控详规划以二维管控为主

一般控详规划关注重点为二维经济指标，在城市空间品质方面作用有限。

（3）城市设计附加图则的任务

重点地区控详图则构成：普适图则+附加图则。附加图则任务：基于城市设计方案，管控城市三维空间要素。表达形式：三维空间目标量化、指标化、借助法定图则和管理条文，明确建筑管理要求。

4.以法定程序确保城市设计落实

（1）法定程序的整体要求

我们一般是要求附加图则和控详规划同步编制，要求与一般的控详编制审批规程完全一致。我们是这样规定的，但是从现在的实际操作过程来看，城市设计过程往往比较长，有一些区域涉及的面比较广，因为城市不是只从一个点上去研究的，在这种情况下，做的时候两者往往不能同步，没有办法同时编制。现实选择是，普适图则编制时规划重点地区边界，锁定附加图则编制范围，在附加图则审批完成前，范围内的土地出让工作不予开展。

（2）分阶段解决问题

从三个阶段解决不同层面的问题，打通理念、管理和实施之间的衔接。第一个阶段为多方案比选和整合阶段，这个阶段主要解决理念和整个空间格局的问题，是多方案的，根据我们的整体原则、整体理念，大家可以有很多创作性的东西；第二个阶段是控详和附加图则编制阶段，这个阶段重在解决成果法定化的问题；第三个阶段是后续土地和建筑落实阶段，主要是解决设计实施的问题。

a.多方案比选和整合阶段

国内外优秀设计单位开展多方案比选，探讨地区发展理念和目标及空间特色和格局，比如杨浦滨江请了5家单位做优秀设计方案征集。

b.控详和附加图则编制阶段

规划管理部门和方案汇总单位基于方案比选，总结共识，吸收各方精华，形成整合方案，并制定法定成果。在这个过程当中，我们第一步做的就是，选取空间要素，这个空间要素要符合五类三级要求；第二步，布局空间系统，落实城市发展理念和目标。对各空间系统展开布局研究；第三步，量化空间指标，体现空间特色。基于空间系统方案，结合三维模型，研究形成空间目标的具体取值；第四步，区分指标类型，明确管控差异。指标分为“强制性”和“引导性”两类，其中强制性指标为实现空间目标的必要管控指标。比如杨浦滨江的某块片区，我们认为引导性的控制要素应为建筑形态和功能业态，其余（包括公共空间、交通空间等）为强制性控制要素。第五步，开展建筑方案验证，确保指标科学可行；第六步，形成法定图则和管理条文，符合成果规范。

强制性的指标在具体的操作过程中也分为刚性和弹性两类。所谓“刚性”，它是不可变的，要通过明确的规划执行条款给建筑管理适量空间。比如步道端口不能偏移，因此对这个端口的位置要求可能是刚性的，通道可能也是强制性的，但是通道里到底怎么做，可以根据地块建筑设计适当弹性。对于刚性的控制指标，条文中明确规划执行条款，规定建管阶段指标可小幅度调整的区间。按不同调整幅度选择不同的执行适用程序，分为以下三种：甲类适用：通过建设项目审批程序予以确认；乙类适用：在建设项目审批过程中，通过专家或专业部门论证程序予以确认；丙类适用：通过修建性详细规划的编制和审批予以确认。

总的来说，每一个地块想要管到什么程度，那就做什么样深度的工作。做到什么样深度的工作，以后才会有什么样的管理手段。

c.后续土地和建筑落实阶段

关于后续土地和建筑落实阶段，我们分为土地管理部门和建筑管理部门。土地管理部门：将附加图则管控要求纳入土地出让合同；建筑管理部门：依据附加图则要求审批建筑方案。

城市设计成果结合控规法定化的重点，一是要符合城市整体发展理念和目标；二是要立足法定化，明确管控要素；三是要衔接土地和建筑管理，确保实施。

（根据发言记录整理，未经专家审核）