编者按：

2015年8月13-14日，第四届山地城镇可持续发展专家论坛在新疆伊宁成功召开，本次论坛主题为“一带一路倡议略与山地城镇交通规划建设”。14日上午，中国城市规划学会副理事长兼秘书长，国际城市与区域规划师学会副主席石楠主持专题论坛一讨论环节，邀请了5位专家围绕山地城镇交通设施建设方面的热点问题进行了讨论。这五位专家分别为中科院地理科学与资源研究所“一带一路”倡议研究中心主任刘卫东，中国民航科学技术研究院航空运输室主任袁建，伊宁市副市长兼规划局局长赛尔江·哈力克，重庆大学建筑城规学院副院长、中国城市规划学会山地城乡规划学术委员会秘书长李和平，福建省规划学会副秘书长、福州市规划设计研究院副院长陈亮。

主持人：石楠

讨论嘉宾：刘卫东、李和平、陈亮、袁建、赛尔江·哈力克（从左至右）

发展山地城市交通 打造空中丝绸之路

石楠（主持人）：首先我想请教一下刘卫东老师，从您参与的过程体会来谈一谈，对于西部地区的城市，或者山地城市来讲，“一带一路”，特别是交通建设，有一些什么样的启发或者机遇？

刘卫东：大家知道“一带一路”里习主席讲了“五通”，实际上是非常重要的一个方面，应该说这“五通”的关系非常密切，我刚才讲到了政策沟通是我们所有项目实施“一带一路”建设的前提。当然 “一带一路”建设最核心的问题实际上是经贸的畅通。从古丝绸之路的含义来讲，我们现在谋求“一带一路”建设也好，其中核心的议题都是要促进生产要素更加有序自由的流动，创造一个更大的市场，让所有的国家和地区能够加快要素的流动，互通有无，加快发展。

大家都知道，我们商品的流通要靠什么，不可能靠网络，把东西放到网上也不可以，一定要靠交通。所以交通是我们“一带一路”建设的一个核心要素，没有交通的畅通，商品流通的便捷化是不可能的。大家看到 “一带一路”建设的一些标志性的成果，都是和交通建设有关的，所以交通建设一定是 “一带一路”建设最核心的问题，也是最具体和最落地的问题。

刚才我们讲到了“一带一路”建设的六廊，六条走廊的意思是什么，其实主要是打造陆上的交通走廊，这一点是毫无疑问的。至于说“一带一路”建设对西部山区城镇或者是城镇的交通建设提出更多的要求和机遇？其实在这里面我想对于我们西部的山区城镇来讲，打造空中丝绸之路可能是更重要的。因为西部山区交通很不方便，商品流通也不是特别容易，所花费的金钱成本很高，怎么解决这个问题，其实我们也一直在谋取。除了我们陆上一些重要的节点，比如说霍尔果斯、伊宁作为陆上交通的枢纽，我们更加倡导的是在西部地区打造一些空中丝绸之路，让空中丝绸之路把比较偏远的地区、城镇与其他国家联系起来。

所以我特别赞同袁建主任谈的关于支线机场建设的问题，我也非常赞同这次大会的主题，我也祝愿我们西部所有的城市，特别是山区城市，在这方面能够获得更大的发展，能够通过航空点与亚洲乃至全球的核心地区联系起来。当然也要发展陆上的快速铁路运输通道，这两个是互补的。

建立合理航空网络结构 实现互联互通 带动经济发展

石楠（主持人）：袁主任早上讲了支线机场的建设，特别是讲了几种不同的交通支线机场建设的模式及引导建立合理的航空网络结构，我想这两者之间应该是并不矛盾的，请您再进一步解读这个层面的含义。

袁建：不管是从民航局还是我们做的西部地区现在的一些项目，大家都在定位上争，比如西安为起点，新疆核心区，甘肃战略高地等。实际上认识并解决在陆上通道可能面临的技术、地方保护、走廊建设周期长、航权等问题，才可以快速实现人流物流的连通，从而带动资金流、信息流的发展。

关于丝绸之路经济带或者“一带一路”空中走廊，一个就是对外的互联互通，从民航这一块有一个总体的原则，即周边是首要，大国是关键，然后再延伸到其他方面；另外从 “一带一路”这个战略层面，不仅是跟国际上一些沿线国家的连通，还要由点到面，发挥支线航空的作用。西部城市要做枢纽，这个枢纽通过支线加强它的覆盖面和连通度，方便民众出行，从而以点带面。除了在空中通道这一块我们可以尝试，整个民航围绕“一带一路”建设，可能还有一些方面可以做，包括现在提出来的临空经济、航空经济以及做航空物流中心等，可以通过一个机场带动地区产业结构的升级，带动经济社会的发展，才能吸引更多的人力物力。

另外涉及到“一带一路”，民航还有一块就是技术和服务，现在一直在做，以前是出去帮别人建机场，更多的卖国产飞机，可能未来面向一些培训，还有一些其他的像导航等等这些先进的产品输出。

从海上丝绸之路经验 浅谈陆上丝绸之路发展

石楠（主持人）：福建自古以来就是海上对外贸易、物流的重要区域，除了海上交通，它的航空、铁路、公路建设也取得了很大的成就，您能不能以福建省为例给我们介绍一下，作为一个山区省份，如何建设综合交通网络体系？它对于推动经济发展，推动城市发展能起到什么样的作用？需采取哪些措施？

陈亮：我们国家最初是陆上丝绸之路为主，从唐中后期的安史之乱之后，陆丝被阻碍，海丝就发展起来了，海丝一开始是受技术限制的。从古代海上丝绸之路的历程来看，两个因素一直都在交换，一个是政治军事的因素，这我们所不能掌控的因素，一个就是技术性的因素。过去有一个论断，就是在海丝发展缓慢的时候，陆丝发展起来了，陆丝发展缓慢的时候，海丝发展兴旺，很可能在今后一段时间内会出现两者共同发展的局面，因为这对于中国来说是非常需要的。

福建规模很小，大概4万平方公里，“八山一水一分田”，在这个区域里面，建国之后的50年里是没有重大的基础设施建设的，包括铁路、机场，我们的机场是1996年建的，之前都没有大规模对外开放，可是大家现在看到，2015年的福建省的交通网络跟港口构架，可以说到2017年基本上建成2020年所有规划的高速路网。受到铁道部的帮助，现在基本上提前实施了高铁跟动车铁路系统，更重要的是把福建省沿海的可以停泊20万吨级以上的油轮码头跟散货码头这些港区全部形成一定的建设规模后，苏港支线连接上去了。福建省，包括福州原来的铁路全部是断头式的铁路，集疏力量一年在500万吨左右，可是现在这些项目，京海高铁建成后，就变成沿海区域的交通枢纽，这给我们带来什么启示？

如果陆丝去解决它的交通核心问题的话，首先要解决的是它的技术跟效率的问题。很多人希望在新疆建更多的高铁，我认为这是有舍取的，首先是将南道打通，因为这笔投资不是一般的区能承受的，这种交通模式对于大区域的交通是需要国家进行项目分析的，我个人认为，现在交通需要思路超前，打造以空运为主的高速铁路系统。

一带一路背景下重庆的发展战略

石楠（主持人）：重庆是我们内陆最大的城市，同时也是丝绸之路之乡。重庆的发展是非常快的，包括新区都给重庆输送了很多新鲜的血液。那么“一带一路”提出来以后，重庆是什么样的情况？重庆有哪些机遇或者是采取哪些新的战略举措？您给我们大家介绍一下。

李和平：第一，重庆的思维比较超前。重庆是非常吸引人的，重庆属于中国西部地区，我们国家从改革开放以后，国家发展格局都是从沿海向内地推进，分成三个机制，一个是沿海地区、中部地区和西部地区。所以重庆毕竟还是属于西部地区，国家有一定的政策当然还是受限制的，像西安，为什么一定要作为大后方，可以作为改革开放的前沿，进行贸易流通，现在有很多的城市，包括郑州、成都、武汉等，都开通了到欧洲的货运专列。

对于“一带一路”倡议重庆的发展思路是我们不能专门做大后方，要做改革开放前沿地区。进入工业社会和信息社会以后，交通设施建设就显得非常关键，特别是每个地区和外面的沟通与联系，它的便捷度影响到这个地区的经济和社会发展。而目前整个西部地区的交通设施的建设是要滞后于东部和中部地区的，包括交通网的密度，公路、铁路、航空。这与我们国家一直执行的发展战略是相关的。尽管后面又提出来西部大开发，但整个格局是没有变的，而“一带一路”倡议，是我们国家原来发展的格局由点轴发展转变成聚众发展，我们西部地区也可以作为改革开放的前沿，这就给西部地区的发展注入了强劲的动力。 “一带一路”倡议可以改变西部城市的发展定位，原来只是作为一个生产基地，现在可以作为一个开放的前沿。

第二，通过具体设施建设，促进经济发展和社会发展。西部每个地区都是有特色的，包括它的物产资源、文化资源都是非常丰富的。因为交通设施比较滞后，就影响到这些城市的发展，通过国家政策的扶持，资金的扶持，也能发展，对整个西部地区，包括绝大部分山区的城市发展存在益处。

刘卫东：“一带一路”是全国各省、区、市、各地区都可以参与的一项工作，而白皮书中为什么提18个省区市呢？主要的考虑还是通过“一带一路”希望能带动这些省、区、市的发展，你们可以看到东北比较多，西部也比较多，因为东北最近两年发展滞后，西部地区当然更需要带动发展，所以希望通过“一带一路”带动这些区域的发展，但不是说“一带一路”就是这18个省的问题。

“一带一路”倡议是打造一个对外合作的经济网络，这么一个网络是谁都可以参与的，当然一些地区发挥一些特殊的作用，那是不排除的，所以希望大家能够进一步去理解“一带一路”这么个说法。

做西部城市的主人而不是过客

石楠（主持人）： 刚才各位专家也都讲到了交通问题确实在“一带一路”倡议中具有先导性地位，而且对我们来说也是最直观的。我就想请教赛市长，刚才你对新疆、伊宁的规划都做了很系统的介绍，专家们也强调新疆的重要地位，那么从你掌握的情况来看，你认为 “一带一路”倡议会给伊宁在贸易方面带来哪些挑战或困难？还有什么样的需求？

赛尔江·哈力克：这个话题比较大，其实“一带一路”提出来以后，我们新疆各个地区也在考虑这个问题，就是“一带一路”给我们带来什么？什么东西能落地？我们经常谈到交通的问题、产业结构改善、贸易往来，还有科技，但我们谈到交通问题的时候，通达的问题，通达也可以说是过客，过境，过客就是客人，客人来了，我用一句话概括一下，我希望不要做客人做主人。

创新支线航空发展模式 为“一带一路”提供支持

石楠（主持人）：还想再请教袁主任，因为你在航空方面做了很多，我们在现实当中经常遇到这样的问题，一些城市交通的改变，很大程度上可以说是一个标志，过去假如说我们只是通过铁路再到公路，可能还不是很方便，但是一旦通过航空以后，确实就会对交通枢纽有很大的改变。但是你报告里面专门提到了，我们支线航空面临的问题就是说它有成本的问题，我们目前在很大程度上都是采取政府补贴或者不是完全按照系统价格的机制在运营。但是我想随着 “一带一路”倡议的推进，尤其是把它看作是一个经济发展网络，而不仅仅是某一个节点城市，或者某一条通道建设需要的时候，支线航空发展模式能不能给 “一带一路”提供很好的支持？

袁建：这个问题我觉得可能不一定要放在“一带一路”上，这个问题可能就是涉及到机场定位的问题。机场作为一种公共服务的基础设施，它有一种公益性，也有这种能力性。反过来想针对这个支线机场，定位是什么？机场不管是地方还是国家投资建设，都对经济社会的发展起着带动作用。如果原先机场是国家投资，国家所有，2003年机场改革之后，有一些机场下放，还有一部分是在国家，就是要解决它谁投资谁管理以及谁做好服务的责任。

在这个定位明确之后，就要考虑与这个定位相匹配的一些责权。就是刚才说的，如果是公益性的，那就国家投资，不关注它更多的盈利，比如说新加坡机场，政府对于这个机场做得好与坏，更多的是看带来了多少人，带来了多少投资，进而看对新加坡在世界上的影响。如果这个定义适合这种支线，如果有一些始发客源或者当地经济发展好的话，也可以定义为是盈利性的，盈利性的一个好处就是可以像现在比较流行的PPP模式，可以做公私合营，然后我可以拿到经营权，土地开放从而带动我可以解决的这些资金问题。

刘卫东：我补充一下。其实我们对于支线机场的考虑不能把它完全作为商业化的行为来看待，另外像大型机场，它完全是经济效益优先的，支线机场在很大程度上体现的是社会效益，而且支线机场在包括救援及其他方面也发挥着作用，所以在很多情况下，大家以为支线机场补贴很多，其实政府只需要补贴机场的运行费，那个量有补贴不是很大，但是带来的商业机会和社会效益可能是难以拿补贴来衡量的。所以可能大众媒体上有这个误解，但是我们中国的支线机场不是很多，而是还少得很。

将乌鲁木齐打造成国际枢纽

石楠（主持人）：对支线机场的评价，第一是社会效益，第二是经济效益，不仅仅是它一个机场或者是这个航线的，它有很多外部的，需要更加综合，更加宏观的来看待这个问题，特别是在我们当前对于中西部地区的发展提出了更多的政策，提供了更多的资源，如何来支持这些中西部地区，尤其是山地城市支线机场，可能是构建我们网络化的发展模式非常重要的条件。

那么我们下面把时间交给我们的参会代表，看看我们的代表还有什么样的问题来与嘉宾一起讨论的？

袁牧：我有一个问题想问一下袁建主任，这几年迪拜机场逐渐变成一个国际上最重要的干线枢纽机场，它的原因很多，当然有航天原因，有它的地理位置的原因，实际上乌鲁木齐机场从地理位置上说也有它的优势，因为迪拜机场它是联系欧洲、非洲和南美，与东亚这一块的联系并没有那么强烈。有没有这样一种可能就是乌鲁木齐机场在未来 “一带一路”倡议的实施过程中，成为一个类似于迪拜机场的这样一个国际化的干线枢纽机场，它能够作为全世界的一个大的枢纽，这种可能性存不存在？如果存在这种可能性的话，它会遇到的发展过程中的障碍是什么？

袁建：首先，就新疆承担的地理区位和在国家战略中的定位来说是可以做成的，从航空公司角度，比如说通过新疆转日韩，甚至转俄罗斯远东等等，都可以利用地域航权来做这个。现在也在做，但是为什么没做起来，我想是航空公司这个角度了。比如说新疆要做这样一个事情，这里面涉及到不同的参与主体，有地方政府，地方政府想要机场做到这样，从服务大的战略上也可能是想要这样做，但是从航空公司不是这样的。比如说南航是新疆之前依托的最大的公司，但是对于它来说同西亚经北京转日韩，可能比新疆更好，障碍就在这里。

从国际的范围上看，我觉得可能面临的最大的竞争是我们在推进“一带一路”倡议的过程中，东西向这一块我们是有优势的，但是就像以前欧洲、美国原来开放天空一样，现在东亚、西亚的市场，我们担心会有一些政策上的限制。我们要做这个战略的话，肯定是要付出的，要付出的话，比如阿拉木图也想做枢纽，这直接与乌鲁木齐产生竞争了。这样来做的话，就直接削弱乌鲁木齐做枢纽的可能性了。

刘卫东：这个问题其实非常好，我们也一直在思考这个问题，因为实际上乌鲁木齐作为一个国际的航空枢纽是有它的区位条件的，但是刚才袁主任要讲它有竞争的问题，这里边涉及到的最重要的事情就是客源基础。我们强调的基础是从旅游开始。因为第二次新疆工作会议上已经提出来了，要把新疆打造成丝绸之路新的旅游集散中心，其实是可以做成的。因为现在我们欧洲大量的客源是东进东出，但是他们旅游到西安、新疆，还要回到东部去出，我们提出来能不能东进西出，或者西进东出，这样的话靠旅游客源就能够把乌鲁木齐机场先做大，然后第二步再作为国际中转枢纽，所以这两步走的话就可以把乌鲁木齐打造成国际航空枢纽。

但是这里面临一个问题就是要给航空公司适度的补贴，就是让它先运行起来，比如说西进东出，让欧洲的游客，还有包括中亚、西亚的游客都到乌鲁木齐入境，然后再到北京、上海、广州，他再飞回去。或者他从广州、北京、上海入境以后，一路玩，西边从乌鲁木齐离境，所以这样的组织是最合适的，我们最近也在努力建议这样的事情。如果这个组织方案能成功的话，我想可能首先它的客源基础就有了，客源基础有了，机场规模做大了，然后再做国际周转枢纽就顺理成章了，所以这是两个步骤的问题。

“五通”之间相互依托、密不可分

石楠（主持人）：我们也很希望能够早日看到乌鲁木齐作为一个国际航空枢纽，从刚才两位专家的介绍来讲，不仅仅是有这种需求，而且这种可能性是存在的，关键是看我们通过什么样的体制机制，通过什么样的共识来共同推进这项工作。看看我们还有哪位代表？

陈璟：我想问一下刘卫东研究员，就是当初在制定“一带一路”倡议的时候，提出了“五通”，这“五通”当时有没有设计，就是五者之间的这种相互的协同关系，或者推进的优先次序。

刘卫东：其实政策沟通是前提，我刚才也想如果没有我们不同国家政策的沟通，我们很难推进各种各样的合作项目。

设施联通是基础，没有这种交通通道的改善，贸易便利化设施的出现，我们其他东西也很难谈。其实沿线国家的贸易条件除了海上之外，陆上的贸易条件不是特别好，所以设施联通是基础。

资金融通是保障，没有资金肯定无法建设，所以为什么我们提出亚投行以后，有那么多国家响应呢，就是因为基础设施建设方面资金需求量非常大。

经贸畅通一定是核心，因为“一带一路”谋求的还是我们沿线国家合作、共赢和发展的，那么怎样合作、共赢和发展呢？一定是经贸做起来，更加快速的自由有序的流动，然后把市场做大，大家互通有无才能做得更好。

民心的相通一定是一个更基础的事情，大家如果天天吵嘴，怎么进行合作呢？所以民心相通一定是最核心的基础性的工作。所以我想习主席说的“五通”是相互依托、密不可分的，但你一定要知道有前提，有基础，有保障，有核心，民心相通也是我们要达到一个目标。

关注生态 关注民生

（石楠）主持人：刘主任做了很全面的解释，确实是“五通”本身是一个系统的，当然作为一个规划思路很希望再加上一条，规划也要沟通，因为我们牵扯到很多这样的案例，尤其是在边境地区，这些跨境的开发，其实在国际上非常常见，包括在欧盟，在南美地区，很多跨境的建设是非常重要的。规划先行，然后我们的品牌项目的落实，我想这应该是我们走出去一个很重要的战略的思维，非常感谢。看看我们还有其他的参会代表还有什么问题？我们后面还有一位。

会议代表：我想请问一下赛市长，刚才您提到伊犁州、伊宁的规划，那么怎么处理霍尔果斯、伊宁及两者中间的可克达拉的关系？

赛尔江·哈力克：可克达拉市是新成立的一个自治区直辖县级市，正好在伊宁配套园区的东面，其实可克达拉市跟伊宁市，未来应该是一个整体，霍尔果斯作为前沿，伊宁市作为后沿。

在“一带一路”倡议中，伊宁市需要有国家政策的扶持，除了这个以外，借着“一带一路”倡议，伊犁河谷在新疆的整体规划中，已经有很多的交通规划，包括从阿尔泰、塔城、伊犁一直到库车、喀什的总的网线，除了这个以外，我们伊犁河谷“十三五”也正在规划中，前阵子通过了伊宁市到巴仑台的铁路。这条铁路相当于把整个新疆通过交通高速路和铁路形成网络体系。

伊宁市有它的生态优势和环境优势，又处在“一带一路”上，城市建设对其来说非常重要的，必须高起点来建设我们的城市。哈萨克斯坦的绿化率占到70%，而新疆没有一个城市占到70%，伊宁市还不到30%，所以未来的城市发展中，环境肯定是非常重要的，所有的投资商、开发商都会比较看重环境，所以未来环境对伊宁城市来说起的作用非常大。所以今天我们在交通这个主题上也谈到了生态，因为生态最后落地民生，因为我们任何一种建设最后都是落到民生，民生是我们的核心，人是我们的核心。

刘卫东：我非常同意赛市长的说法，确实对于新疆的发展而言，不要追求经济总量或者是做化工的规模，我们确确实实要解决的是就业、富民、生态保护的问题。另外，我现在有点担心就是我们西部的一些考虑，不能把眼睛只盯着外面，虽然“一带一路”是全面对外开放的一个统领性战略和纲领，对于我们西部地区而言，我们千万不要忘了，内地是13亿人的市场，我们向西一望，中亚有6千万人的市场，所以不能是完全的都往外跑。

对于西部地区来说，要把握好对内对外开的关系，“走出去”和“引进来”的关系要处理好，不要一味的向西看。一味向西看市场真的不大，向东看不要忘了，所以这个事情大家一定要把握好。

一句话总结

石楠（主持人）：所以从大的战略上来讲我们是向西看，向内陆看，但是我们本身是一个巨大的市场，是全球最大的消费市场，所以是国家战略和地区发展战略结合起来。会议结束之前，我还想邀请专家们从你们自己专业的角度出发，结合我们这次会议的主题，能不能简单的提出一个方面的建议，就是我们地区发展当中，新疆也好，伊宁也好，要特别强调，特别注意的点。

刘卫东：经济要发展，伊犁河谷也要保护好，不能以发展作为代价。

李和平：抓住政策机遇来推动基础设施的建设。

陈　亮：抓住政策机遇来解决地区难题。

袁　建：还是要规划先行，协同发展是最关键的因素。

赛尔江·哈力克：结合“一带一路”，坚持生态，服务于民生，建设和谐美丽的新疆。

石楠（主持人）：好，非常感谢，我觉得赛市长总结非常好，也恰恰是我们这一次会议或者是我们很多专家共同的心声，通过我们这次学术的研讨来给大家共同探讨发展当中各界最关键的问题，怎么解决民生问题，怎么保护好我们生态问题，怎么为我们整个新疆或者西部地区的核心发展做我们的贡献。

感谢在坐的五位专家，大家掌声感谢。同时我也要代表大会组织方，非常感谢我们参会的各位代表，因为有你们的大力支持，认真的倾听，积极参加讨论，才使得我们这次会议能有一个很丰硕的成果。同时我也告诉大家，我们也会把会议上专家们这些真知灼见以及我们参会代表的意见很好的进行梳理总结，然后通过适当的渠道向决策层面进行反映，希望学术会议不仅仅是一个交流，能够给地方发展带来一些信息，带来一些技术，同时也能给我们的决策提供更多的支撑。

（根据速记整理，未经专家审阅）