导读

3月30日，中共中央、国务院印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，分类提出土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域的改革方向和具体举措，部署完善要素价格形成机制和市场运行机制。《意见》不仅为深化要素市场化配置改革明确了方向和原则，也对做好各级各类规划工作具有极其重大和深远的影响。

为推动规划行业认真学习、深刻领会这份重要的基础性文件，中国城市规划学会于近期在线组织召开了系列专家研讨会，分“土地要素、劳动力要素、资本要素、技术与数据要素”四个专题进行研讨。本期将推出“劳动力要素市场化与规划改革专题研讨会”相关内容。

主持人

石楠：中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长、教授级高工

专  家（按发言顺序为序）

史育龙：国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任、研究员

张京祥：中国城市规划学会常务理事、学术工作委员会委员，南京大学建筑与城市规划学院教授

尹　稚：中国城市规划学会副理事长、住房与社区规划学委会主任委员，清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、教授

叶裕民：中国城市规划学会常务理事、城乡规划实施学委会副主任委员，中国人民大学公共管理学院教授

桂　华：武汉大学中国乡村治理研究中心教授

刘守英：中国人民大学经济学院院长

一、深入理解完善要素市场化配置体制机制的重大意义

从邓小平1979年11月最早提出“社会主义也可以搞市场经济”，到十八届三中全会首次提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，再到十九大强调将要素市场化配置作为经济体制改革的两个重点之一，我们国家走过了对市场认知的艰难过程。

专家们一致认为，本次《意见》的出台既是十八大以后全面深化改革的长期酝酿成果，也是在中美贸易战、后疫情时代全球政治经济格局巨变、中国全面开放金融市场等严峻挑战的关键时刻及时推出的应对策略；既是中国深化改革的主动所为，也是内外环境倒逼的必由之路。让市场在要素配置中起着决定性作用，政府起元治理作用，保底线、建秩序，既不越位，也不缺位，这不仅与社会主义市场经济的改革方向一致，也与十八大以来党中央关于全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的一系列重大决策部署也是一脉相承的。

二、劳动力要素流动的重要性及难点

1.劳动力要素流动的重要性

我国经济转型已进入艰难期，所谓转型就是要发展装备制造业，淘汰落后产能，然而难点在于先进制造业所需要的基本要素不具备。生产要素分为一般要素和高级要素。一般要素就是指土地、资金、一般劳动力；高级要素是指人力资本，也就是具备从事高效产业的那些人以及开放的、公平的、有利于创新的制度。当工业化发展到中后期，高级要素是最重要的要素，如果这个基础要素不具备，我们产业转型就很难完成。叶裕民认为，这份《意见》实际上是希望为产业转型发展提供高级要素。而这个高级要素首先是制度要素，没有制度环境一切要素都没法调动，然后以此为基础积累人力资本要素。

（1）劳动力要素流动反映城市活力

区别于影响资本、技术、数据要素流动配置的因素，影响劳动力流动和配置的因素和环境极其复杂，简而言之就是一个区域、城市综合的就业与生活环境。张京祥指出，劳动力要素的流动、配置在最大程度上反映了一个地区、城市发展的活力，以及社会对其发展前景的总体预期。近年来中国城市人口吸引排行榜之所以火热的原因也在此，某种意义上就是城市活力与发展潜力的排行榜。

（2）劳动力要素流动决定城市发展潜力

工业化时期，劳动力跟着资本、企业走。随着后工业化社会、消费社会、创新型经济的来临，资本、技术等资源流动越来越受到劳动力要素配置格局的影响——资本、技术越来越跟着人口尤其是跟着人才走。张京祥说，劳动力的流动与配置越来越主导着资本、技术等要素的流动和配置格局。

（3）劳动力要素流动是未来城乡规划格局中首要讨论的问题

未来城乡规划格局中首要讨论的问题就是人到底往哪去，这不是想出来的，也不是规划出来的。刘守英提出，我们要深入思考胡焕庸线能否破得了？原来行政等级性城市体系会不会面临很大挑战？以及城市的生与死、乡村空间、基本权利等问题。他指出，城市的生与死取决于人往哪儿流，而人口的流动又取决于经济机会，所以未来经济机会和人口密度会越来越重合，而规划就需要考虑那些无力支撑的城市到底该怎么办的问题。就乡村空间发展而言，一方面需要思考未来乡村几代人之间的关系问题，另一方面能否通过注入新的要素搞活乡村经济，提高整个乡村经济活动的复杂化、多样化。同时还要思考乡村的空心化问题，以及乡村数字基础设施建设的回报率问题。

2.劳动力要素流动的难点

（1）劳动力要素市场改革最滞后

叶裕民认为，劳动力作为自然人的市场虽然打开了，但是劳动力作为社会人的市场却从未打开。在五大要素市场改革中，劳动力市场改革是最滞后的，而且直接限制了人力资本的积累，让人们对未来发展没有预期，使得我们国家现在的产业结构升级非常困难，2亿多流动人口对美好生活的需要在哪里去得到满足？缺乏空间依托。特别是跨省流动的8000万人口，他们在发达城市的“七有”权利没有得到有效保障。

（2）取消户籍制度的条件不具备

1）市民化成本谁买单？

户籍制度改革是两条腿走路，即户口和居住证，推进居住证以及通过居住证推进公共服务均等化，称之为市民化。叶裕民指出，市民化是我国需要加速推进的重大改革领域，市民化以人口有序流动为前提，以政府全面推进公共服务为核心。

然而，现在市民化改革面临着地方政府意愿不强、各级政府、企业、个人市民化费用分摊问题、住房不够等问题。刘守英说，这就需要我们反思城市化模式，我们原来候鸟式的、低成本的流入地区不愿意支付农民城市化成本，希望他们能再返回乡村继续为城市服务，这是不现实的。

2）公共服务和社会保障的均等化短期内步履艰难

通过对江浙一带还有一些中国相对发达省份的调查发现，居住证的持有者享受着城乡两端的福利，已远超过了城市的中低收入阶层。尹稚指出，之所以这一次改革没有再提居住证问题，而是强调户籍登记制度，也是基于此。从《意见》中可以看出成人教育、就业创业、医疗服务等公共服务是与户籍挂钩的。这就意味着户籍制度不可能马上取消，因为取消户籍制度的一个基本前提就是公共服务和社会保障的均等化。目前，我们国家地域差异很大，显然做不到这点，而且也不可能在短期内通过更高强度的财政转移支付抹平差异。

尹稚强调，即使下决心在一段时间内把福利与户籍制度挂钩，那这种所谓户籍流动也不会一步到位推广到全国。他指出，这两年一直在讨论的都市圈问题，就是想在有限的尺度内做尝试和试点，包括这两年从城市群退守到城市圈也充分考虑了后备资源问题。这实际上是一个收缩性的战略，就是把这个步子从原来想一步跨越变成小步快跑。

3）户籍制度改革研究陷入误区

目前对于户籍制度改革的研究也陷入误区中。叶裕民说，我们长期把户籍制度改革作为更高级的改革，比市民化更高级的改革、更理想化的改革。但是，学界又通常把户籍制度改革研究的重点放在积分制方法、路径、结构的调整上，完全进入了误区，完全没有办法推进户籍制度改革。

（3）城乡之间的人口流动不畅通

新中国成立后，城乡关系总体经历了计划经济时期的“城乡二元割裂”、改革开放三十年的“城乡单向流动”、过去十年的“城乡融合”。专家们一致强调，必须尽快实现城乡之间合理的双向流动。

桂华说，从精准扶贫来看，最大的问题就是劳动力进不去。通过对14个连片贫困地区的研究发现，很明显的特征就是劳动力的参与程度不高。国家通过财政手段向农村转移资本，形成了城市对农村开放，农村对城市相对封闭的制度设置，城乡结构变成保护性的。

尹稚指出，我们花了几年时间基本上铲平了所谓“中低端劳动力”——农民工群体进城的门槛。但人才重新回到农村却是目前最大的问题。其中一个问题就是人才回到农村后能不能获得一个稳定的身份和地位，也就是赋予他在农村有置恒产的能力，这也就回到了农村土地能否入市与双向交易的问题上来，这恐怕是一个更为长期的问题。

此外，桂华还指出，在之前的城乡二元结构下，少部分进城人口变成城市“中产阶层”，暂时不能进城人口回归乡村。基于固定职业的“中产阶层”属于稳定力量，与土地结合的农民也属于保守力量。城乡富有弹性，社会没有风险。目前，大量进入三四线城市的农村人口，收入不足，消费不低，竞争压力大，有可能成为“伪中产”群体。这个群体的预期不稳定，流动空间小。相对于城乡二元结构，城乡“三元”结构蕴含的系统性风险大。

（4）人才“旋转门”制度难以建立

在美国，智库与政府间存在一种特殊的人才交换通道——“旋转门”。思想者与行动者、学者与官员通过“旋转门”机制实现身份转换，在一定程度上沟通了学界与政界、思想与权力，实现了两者的相互渗透。

尹稚说，我们欲求打破体制界限，让人才能够在政府、企业、智库间有序顺畅流动。但在现实操作中，阻力超乎想象。如果要打破这个门槛，就需要事业单位、企业单位的社会福利制度和社会保障制度在一个平台上融汇贯通。只有这些大的瓶颈解决后，才能看到人真正能够按自己的意愿去用脚投票。

三、规划如何促进劳动力要素市场化配置改革

1.确立以人为本的价值导向

张京祥认为，面对多元的社会，要建设包容性的城市。城市不能只要人才而不要普通劳动力，城市规划对于不同的社会群体要给予普遍的尊重与关注，关心所有人群的合理需求。“人”是鲜活的而不是无个性、无差异的集合，不能再简单套用“千人指标”，而要充分关注人群的多样性、具体化、差异化需求。

面对多元的社会，城市中要提供更多的混合社区、更多的公共空间、更充足的公益性设施等。城市规划要通过物质空间去塑造场所精神、市民精神，增强城市认同感，促进社会和谐——不仅是一个有建筑高度、经济强度的城市，更是一个有社会温度、精神气度的城市。

2.发挥好规划战略导向作用

史育龙认为，在发展规划层面，要发挥好战略导向作用，需要着力解决的三大问题：一是在深入研究基础上就重大问题制定明确的改革目标。二是构建逻辑一致的规划目标体系，即短期目标服务长期目标、地方目标服从国家目标、单项目标支撑总体目标的框架。三是要解决规划目标与政策工具不协调的问题。

3.转变规划的传统思维定式

张京祥认为，城市规划要改变过去那种人口递增、建设用地递增的思维定式，要在全国范围内将建设用地、社会保障、公共福利等要素配置与人口流动相联动——耕地保护、建设用地指标等的增减，要在全国范围内与人口流入地、流出地挂钩。有发展前景的城市要精明增长，无发展前景的城市要精明收缩。

4.明确规划的公共服务职能

（1）补短板，提供高品质空间

规划是公共产品，是服务产品，是服务于城市发展需要的。叶裕民认为，满足所有城市常住人口公共服务需要是规划的第一要务，要补短板，增加短缺公共品的供给。新时代城市规划一定以存量规划为主，对于城市来说，短板就是高品质产业发展所需要的高品质空间严重缺乏，其中第一个难题是各大中小发达城市边缘区的城中村问题。通过城市更新，逐步解决城中村问题。

（2）破行政壁垒，实现共建共享

专家们一致认为，中国现在的经济体制基本上还是“行政区经济”，所以要通过积极的行政区划调整，破除主要依据行政等级配置公共资源，按照常住人口规模配置公共资源，来适应下一步城镇化的进程和发展。促进都市圈、城市群等以中心城市为核心、跨行政单元的经济社会发展联合体发展，实现基础设施和公共服务设施的共建共享。

5.促进要素实现空间合理匹配

史育龙提出，在空间规划层面，要发挥好指导约束和有效管控作用，需要解决的核心问题应该是人口、经济和资源、生态环境的空间合理匹配问题，其基础在于自上而下和自下而上的对接，前者是指国家发展战略目标的区域化地方化，后者是指不同区域地方的比较优势。通过合理匹配，保证在实现国家战略目标的同时，营造优势互补、协调互助、良性互动的区域社会-经济-生态系统。当然随着规划层级向下延伸，相应的空间尺度缩小，城镇开发边界等问题也应合理安排。

在城市和区域规划层面，一是要着力解决基础设施、公共服务和人口、经济活动的空间匹配，在实现产城融合、职住平衡发展的同时，最大限度提升基础设施和公共服务水平。二是要通过规划管控措施，在促进资源节约集约利用的同时，塑造自然宜居的生活环境。三是要通过准入门槛、技术标准措施，充分运用信息化、智能化等现代技术成果，降低经济发展和城市运行成本，提高效率效益，提升持续发展能力。四是要在前面基础设施、公共服务和自然宜居环境塑造基础上，通过吸引人才和其他高端要素，提升强化竞争力。

6.实现城乡之间劳动力要素自由流动

城乡融合的关键在于如何让愿意进城的农民带着具有资产、资本属性的土地进入城市，迅速实现农民工市民化；如何让愿意下乡的城里人和资本合理下乡，给乡村注入新的社会血液、新的发展动力。

因此，张京祥认为，科学、理性、务实的乡村规划是实现乡村振兴、促进城乡融合的前提指引。乡村规划既要面对那些需要振兴的乡村，更要面对大量必然衰败的乡村——乡村精明收缩。城乡融合、乡村振兴不能从一个极端走到另一个极端，不能违背城镇化规律、不能不计成本、不能不讲效益。乡村规划的最重点内容不是“美丽乡村建设”，更不是“三区三线”，而是如何实现城乡要素的合理对流、土地资本与资产的增值、乡村经济循环、社会治理体系的重建。叶裕民也强调，建构城乡融通的市场经济体制，才能建立起城乡之间土地、人口、资本良性循环的系统，支撑国家转型发展。

桂华提出，中国社会建设应正视正在出现的城乡“三元”结构，应注意城市化与工业化保持匹配，提升县域治理水平，坚守“三农”改革底线。

刘守英强调，在治理模式中，城市采取社区治理模式，村庄采取村庄自治模式，在城乡结合部实际上是两个群体，对此按什么模式去治理？我们的城市化模式在过去因为不用考虑这些确实是低成本的，但从这次疫情来看，农民的就业收入机会和他未来的归处，必须要解决。

另外，关于农村减量问题，叶裕民强调，减量是过程中减，是引导性减量，要给它调整的历史时期；减量是有增有减的动态过程。

*本文根据专家发言整理，已经专家审阅