编者按：

2015年5月16日，第四届金经昌中国青年规划师创新论坛在同济大学隆重开幕，日本早稻田大学研究员赵城琦先生作了题为《多元化主体参与的城市更新方法与实践》的报告。他在报告中指出，城市更新涉及政府、开发商以及建筑的产权所有者等多方利益主体。利益相关方的博弈是一个循序渐进的过程。城市更新的推进非常复杂，需要新的规划技术和完善的制度来保证城市更新的顺利进行。

赵城琦

一、日本都市再开发制度的发展阶段

日本都市再开发制度的发展大致经历了三个阶段。第一个阶段，城市更新手法开始从大规模开发向渐进式转变； 第二个阶段，出现了“高密度旧城区的小规模渐进性街区更新”的探索；第三个阶段，日本正式引入公众参与，将政府、公众、开发商都可以提案的“三方一会制“作为再开发制度之一。

二、日本都市再开发制度的经验与借鉴

1.日本都市再开发制度的经验

在东京，有70%的地区是木结构密集住宅区，这是日本最重要的城市更新的课题之一。

六十年代，在“贫民区改造完成、市民诉求提高、财政负担局限”的背景下，日本逐步推行了市街地再开发事业的制度化，并制定了非常多的政策和制度。这些制度的制定标志着存量规划的开始。以1968年颁布的新“日本城市规划法”和1969年颁布的“再开发法”为标准，城市更新手法由“政府主导大规模开发”向“活用地域资源渐进式开发”转变，都市再开发制度也由原来的“自上往下”转变为“自下往上”。

七十年代的日本，在城市更新过程之中，仅用制度的叠加已无法避免新问题的出现。很多老区的趣味在新开发的小区里没有办法体验，很多趣味也不是在短期能够被设计出来的。到底什么样的街区空间才最符合老公众和政府的需求？“高密度旧城区的小规模渐进性街区更新”的探索和研究应运而生。

八十年代，日本正式引入公众参与。提出了政府、公众、开发商都可以提案的三方一会制。

2.日本都市再开发制度的内容借鉴

都市再开发基本构想的内容大致为：实现土地、建筑的共同化，实现城市空间的复合高效利用，完善必要的公共设施；原产权所有人的利益，在实施再开发事业之后实行就近（就地）等价置换；提高城市空间的复合高效利用，用增加部分的建筑面积换取开发建设的费用。 再开发制度的权利，经原产权人的产权关系变更之后，可增加20%的增量，使项目得以运营下去。以东京六本木为例，用了十四年进行产权关系变更，该项目的体量和功能关系，是在制度基础上进行的设计。

随着日本旧城区更新课题的深刻化，再开发制度明确为三部分：1、相关法律，包含国家法、国家的再开发法、地方条例等；2、补助、奖励制度，包含容积率的奖励、税收的优惠及其他补助系统。其中最重要的是：所有再开发的项目都可享受“国库补助制度”，补助费用占整个街区改善费用的20%~40%；3、扶持系统，包含各级政府、相关机构的支持。在土地高度利用的地区，法律上允许容积率按比例增加和斜线归置等缓和制度。

都市再开发制度受法律保障，只要项目推进程序符合都市计划项目的推进程序，则被认为是合法的。随着再开发目的的变化，制度也相应调整。

都市再开发项目在日本全国共实施864个地区，引导9倍民间投资效益，为城市功能空间的完善等方面起到极大作用。都市再开发制度形成了权益相关者之间的意见一致，使流程标准化、手续细致周到，并且具有能对应各种复杂情况的补助制度，即使高难度的项目，也能公平公正的解决。

三、城市更新在国内存在的矛盾与解决思路

在保护区内，如果政府不允许增量，则城市更新很难进行下去。公众对更新后的生活空间期望值很高，但这个要求在中心城区不可能做到。结果要么把居民从保护区内赶走，要么居民自己搬走，否则没有更多的生活、生存空间。而对政府来说，拆一块亏一块。

究竟有没有适当缓解矛盾、改善民生的方法？在对国内案例的研究过程中，发现很多项目存在增量的可能性。例如，杭州郊区的洋溪老街在改造中并没有严格控制增量，政府在老街区改造中可以统筹安排增量，植入公众需要的功能，如菜市场、养老院等公共设施。通过增量的设置，就近解决居民的生活需求。并且政府可以提供多套改造方案，让公众参与进来，共同完成项目的更新改造。不难看出，这个案例虽不可能一步将居民的期望落实到位，但只要达到保障居民生存、改善居民生活的目的，公众可以接受中间妥协的方案。在今后改善民生的项目中，可以酌情考虑做一个增量缓和，作为缓解矛盾、改善民生的方法。

但是，增量又涉及到了各方的利益。政府可以主导修建公共护理站，也可以为公众做民宿经营的收益，还可以做商铺的出租或者出售。很多领导认为增量的提议不符合中国国情，对此，我们建议：

在制度方面，根据日本的实际经验，结合中国居民委员会街道的组织，提出了一个街区层面的城市更新的新型组织关系的可能性，更符合现行的法规和政策，我们称之为“改善性居民委员会”。更新委员会和统筹街区改善资金的可能，把社区养老，完善配套，就近安置的问题解决。

在规划方面，可将“土地储备”变成“容积率储备”。在既成街区，往往面临动拆迁日益困难，各利益主题之间矛盾加剧的现象。可考虑在某一个保护区，或风貌协调区做一些尝试。在城市中心的风貌保护区，剩余容积率的资产价值巨大，在保护的基础上适当做“规则制度的缓和”，增加可转换成巨大市场价值的部分，作为再开发项目的部分开发费用。

在技术手段方面，提出对街区内控制容积率转移的设定，保证了街区内相关主体的利益平衡。其具体手法是：在考虑了地区的社区单元、空间构成、权利关系等条件的基础上，对相关政策，控制性引导以及街区更新方法系统等相关环节进行研究，提出进行制度化的必要性。此外，在保护历史建筑的项目中，也可考虑对空中所有权的协商交易，即容积率转移。

四、多元主体参与的城市更新反思与建议

国内城市更新面临的问题，需要根据更多案例试点的经验，来共同完善法律法规。既成街区的城市更新，需要优化地方规划审批程序及操作层面的细则。

根据国内城市更新的经验，我们反思以下几个问题：1、控制性详细规划和土地招牌挂制度，在旧城改造项目中，特别是居住区改造的案例中是否已经成为了桎梏。2、以上海历史风貌保护区为例，居民改善居住条件的小规模改建项目，能否作为土地招牌挂程序的特例。3、能否在改建的面积指标上，在保护允许的范围内允许部分的规制缓和，允许部分增量。4、随之而来的审批程序和技术规范条例，是否可以设置城市更新的绿色通道。

城市更新一个是利益相关者博弈、协作、推进，并循序渐进的过程。这个过程的设计是空间规划设计的前提。城市更新需要建立推进项目顺利进程的组织，需要新的规划技术的支持，需要制定或者完善城市更新的制度、法规、技术条例，以及原有归置的缓和条件和审理程序。

除此之外，城市更新还需要专业人员的工作方式从“短、平、快”向“长期化、持续化、渐进性”转变；规划内容从“空间规划技术”向“程序、组织等系统设计”转变；工作内容的表现形式从“绚烂的效果图”向“关系图、流程图”转变。还有很重要的一点，我们要有对这片土地有感情：乡土爱、生活爱、街区爱、城市爱。对这里的每条巷子，一砖一瓦，和世代生活在这片土地上人们的热爱。

（供稿单位：上海同济城市规划设计研究院）