编者按：

2015年4月10日，华东师范大学社会发展学院王春兰在同济大学召开的“城市与社会”国际学术论坛的平行论坛上作了题为《大城市人口空间演变及管理转型响应研究——基于上海的实证分析》的报告。王春兰指出，新形势下城市治理不仅需要考虑人口的总量特征和结构特征，人口分布的“基本态势”与“空间差异”也应成为城市科学管理必须加以考虑的基本要素。应构建集中管理与分散治理相结合的公共管理新框架，建立城郊一体化公共管理与服务体系，建立人口空间响应性的基本公共服务供给机制。

王春兰老师从分析了上海的人口分布，指出其不仅是数量在空间上的布局，还有不同的群体在空间上的布局，以此为出发点来思考城市管理应如何响应人口空间和社会空间的转变，以及由此产生的一些负面效应。

其研究背景，一是改革开放，尤其是1990年以来，大城市进入了一个剧烈的转型期，主要特征就是经济结构的调整包括产业的升级以及产业布局的调整。还有一个社会的分层，另外就是城市空间的重构。从人口空间来看，是从单中心慢慢走向了多中心；二是人口空间演变其实是社会经济结构变迁在地域空间上的反映。它的重构、分异也应该是城市规划管理服务基础性的要素；三是城市化发展偏重物质形态的建构，而相对忽视或选择性地忽略了人的发展与诉求；四是城市规划管理等宏观决策对人口空间、社会空间的漠视；最后就是产生诸多城市问题的根源。

首先，王春兰老师分享了上海人口社会空间演变的态势。最后两次人口普查，城市的中心城人口，尤其是核心城区，是在减少的。环间城区变动非常小的，它的增长速度不到10%，所以整个中心城市接近零增长。与此形成鲜明对比的是近郊区的人口增长都在50%以上。人口分布如果从密度来看，从人民广场出发，整个的人口分布，是一个悬崖瀑布式的降落。到2001年慢慢缓和下来，郊区的人口密度，在缓缓的上升。从人口增长率来看，2000年，是一个很明显的单中心的结构。但是到了2010年的时候，出现多个新城，即小的副中心。

户籍常住人口，它的扩张仍然呈现在近域扩张的态势。但是外来人口明显呈现出远郊增长快的态势。这种不同人群在空间上的分布态势，就会直接影响到公共服务安排的问题。境外人口的分布在中心城核心区和中心城的边缘区，土地面积小，但外来人口将近达到了50%，以人民广场为中心，两侧发展。

上海在“十二五”初期发布会上再次确认城市的空间结构。王老师选了5个新城进行分析。从人口增长的态势可以看出，除了松江新城以外主要的人口增量都是外来常住人口。

其次，王老师分析了随着人口跟社会空间的变化，城市管理响应性的问题。包括以下五个方面的问题：

（1）城市规划和城市蔓延扩展之间有明显的错位。人口快速集聚，向远郊推进的时候，缺乏一个合理的规划和管理配套。区县、街镇政府一些主导下的城市化管理是各自为阵、各成体系的，所以这类问题持续困扰着城市的可持续发展。

（2）上海实际上是按照层级来配备所有的人、财、物的，然而上海的街道人口差别非常大，所以就会产生很多问题。政府名义上按照常住户口人数而实际上仍主要依据户籍人口来定编定职和财政拨款。对外来人口的管理仍缺乏统筹规划，外来人口空间分布非均衡性又异常突出，客观上造成了各区县、各街道、各居村委外来人口管理服务工作苦乐不均的现象。基层操作难度大，降低了财政资金投入的效率。

（3）公共服务空间失配的问题。在都市扩张过程中，公共服务资源配制是一个“向心”集聚和“趋高”集中式。实际上积极公共服务资源一直是均等化配制，但实际上的分析结果是等而不均。

（4）城乡二元结构与体制未被打破，单中心的城市规划管理思维仍占主导地位。

（5）公共资源的区域性分配不均实质上是源于不同城区权力的不平等。

王春兰老师以产科床位为例做了分析来说明上述的问题：2013年统计，全市三级医院共计48所，其中35所分布在中心城，13所分布在郊区，主要是在近郊的闵行、嘉定、浦东等区。上海全市三级医疗机构实有的产科床位与医护人员从2000年568张与907人分别增至2013年的1450张与2391人，增长155.3%与163.6%。而同期，二级医疗机构产科实有的床位与医护人员从1427张与2720人分别增加至1652张与3268人，仅增长15.8%与20.2%。

针对基本公共服务的问题，2012年国务院印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》。明确公民享有基本公共服务的权利，政府有责任使全体公民公平可及地获得教育、医疗、居住、就业等在内的若干项基本公共服务 。

2000年以后中国各大都市提出按照常住人口来配备公共服务资源，但实际操作中往往是按照行政区划来平均分配，导致公共服务资源仅在行政区之间实现平均分配，而未实现基于常住人口数的平均分配，更谈不上实现公民个体之间的公平可及性。

因此，人口基数固然是公共服务供给要考虑的重要因素，同时也不能忽略人口构成空间差异对服务有效供给的影响。国家基本公共服务规划中也指出，基本公共服务均等化是指机会均等，不是简单的平均化和无差异化。

（根据速记稿整理，未经报告人审阅）