导语
连日来，持续强降雨侵袭我国大部分地区，湖北武汉、江西南昌、陕西、山东等地出现严重内涝。今年入汛以来，全国已有1192县遭受洪涝灾害。国家防办的统计数据显示，2006年以来，每年受淹的城市都在100座以上。防洪排涝是一个大范围、持久性的艰巨任务，年年抗洪，年年涝，究竟城市内涝问题的成因何在？如何解决城市内涝问题？
强度有多大？
今年入汛早、暴雨过程多、强度大。华南地区3月21日入汛，比常年偏早16天；入汛以来，南方已出现22次区域性暴雨过程，为历史同期最多。
雨量有多大？
今年以来，全国平均降水量346.1毫米，较常年同期偏多21.2%，为1951年以来第二多；全国大部地区的降水量与常年同期相比都偏多，其中吉林、重庆、黑龙江均为历史同期最多。（相关气象数据截至7月4日）
在主要流域方面，松花江、辽河流域降水量分别偏多47%、25%，长江、珠江流域分别偏多27%、20%，淮河流域偏多11%。据水利部门统计，今年强降雨已导致全国300多条河流发生超警洪水，为近5年同期最多。
损失有多大？
截至7月3日统计，全国已有26省（区、市）1192县遭受洪涝灾害，农作物受灾面积2942千公顷，受灾人口3282万人，紧急转移148万人，因灾死亡186人、失踪45人，倒塌房屋5.6万间，直接经济损失约506亿元。
7月9日，住建部副部长黄艳主持召开了城市防洪排涝有关问题座谈会，召集相关领导和专家针对城市规划、建设与管理中存在的问题进行探讨。会上武汉市国土资源和规划局局长盛洪涛、南京市规划局局长叶斌分别介绍了武汉市和南京市防洪排涝工作的有关情况，来自中国城市规划学会、中国城市规划设计研究院、中国水利水电科学研究院、北京市水务局、湖北省水利水电规划勘测设计院、南京市水务局、北京工业大学、北京市市政院、上海市政院等单位的12位特邀专家进行了探讨，并提出了一系列建议。
我们到了一个全面反思的阶段
住房城乡建设部黄艳副部长在介绍会议背景时表示，2015年年底召开的中央城市工作会议中，就谈到了城市规划建设、城市中人的活动和自然环境协调的问题。半年之后，我们的城市就面对自然气候挑战，南方部分城市出现了严重的内涝灾害。我们有必要进一步反思城市规模快速扩张过程中的发展理念和开发模式，找出“症结”所在，分析背后的原因，提出有效的“药方”，为城市的安全运行工作打好基础。
黄艳副部长强调，要按照中央城市工作会议精神，及时调整发展理念，建立和完善城市安全运行管理的体制机制，有效地保护人民生命和财产安全。
从区域、流域层面统筹考虑和加强城市防洪排涝工作
“流域、区域、城市、街区，不同的尺度之间的问题相互是有关联的”，中国城市规划设计研究院党委书记邵益生强调。
此次大面积的洪涝灾害是系统性的灾害，我们要打破现行流域管理与地方行政管理相互割裂局面，从规划层面，从区域、流域层面统筹考虑和加强城市防洪排涝工作，科学划分城市防洪排涝所辖区域，使城市防洪排涝规划总体布局与流域、区域防洪排涝总体布局相协调。
专家建议，要高度重视城市生态用地，特别是城市河湖水系、湿地、低洼地的保护，城市开发建设中要给城市洪水、雨水留出足够的存储和调蓄空间。通过立法严格控制河湖水系、湿地，不得随意占用，从根源上杜绝城市建设侵占河道、侵占水域的现象。
南方多雨地区城市水面率只能增加不能减少
水面通常指由河流（江、河、渠等）、湖泊（天然或人工湖泊、水库）、湿地（天然或人工湿地）等形成的水体表面。水面面积的多少直接影响城市的防洪排涝标准。增加城市水面，其功能类似于流域防洪的蓄滞洪区，可以增加可拦蓄水量，有效减少城区所产生的径流量，使得进入河道的水量减少，减轻河道的行洪压力，也减轻了城市的内涝程度，提高城市防洪排涝体系的安全性。
专家指出，在城市规划中，要将南方多雨地区城市水面率的控制作为刚性指标，城市开发建设水面率只能增加不能减少。
“水系的形状可以根据城市的基础设施、道路布局进行梳理，但是开发后的水面率应该大于等于原来的标准，因为开发肯定增加径流。” 中国城市规划设计研究院院长杨保军建议说。
按规划加快相关基础设施建设，弥补设施短板
专家指出，随着我国城镇化进程逐步加快，城镇常住人口急剧增加，城市化区域随之剧增，而城市防洪排涝设施建设进展较慢，难以满足实际需要。主要问题包括排水管网体系建设标准低、城区内排水与滞涝设施不配套，或缺乏城市河湖滞蓄涝水、城市排水河道淤积堵塞，外排不畅等。
专家建议，要对目前的城市排水防涝规划进行深化，整合城市规划中涉水专项规划的内容，推进水系统综合规划，按照规划加快相关基础设施建设，弥补设施薄弱的短板，建成满足城市防洪排涝安全需求，与城市建设相协调的防洪排涝设施体系。
“在反思重大城市洪涝灾害的同时，要重点就大面积填湖造地项目进行专项治理”， 中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠建议。
加强部门协同和运行管理
“水是系统性最强的要素，也是最复杂的”，中国城市规划设计研究院党委书记邵益生说。
目前很多城市防洪排涝管理职能分别由市政、水利、城管、建设等多个部门共同承担，其中水利部门主要负责防洪，市政建设部门主要负责排涝。防洪和排涝的割裂管理造成多部门权利职能交叉，影响了工作衔接和管理效果。针对这一问题，专家建议管理上建立统一协调的体制，积极协调各个部门，明确权责，落实责任，加强部门协同和运行管理，尤其要注意加强排水设施日常清洁管理。
除了做好日常管理外，上海市政院研究院院长邹伟国还表示，“我们应健全应急管理机制，比如根据不同的气象条件采取不同级别的水位预降模式。工程措施与应急管理相结合，比如可以在发生大的洪水灾害时重点保护一些路段，部分道路允许作为应急排水通道，加强城市竖向规划，道路竖向要有利于排水，尤其是要有利于大雨时沿街道排水。并通过有效的组织和提示，保障市民的生命财产安全。
加强舆论宣传引导
政府应加强舆情管理，引导公众科学看待洪涝灾害。“我们不要以为工程措施能够很容易地解决问题，毕竟城市是对自然系统的改变，它不可能比自然系统更好，我们有些工程专家作为工程师把领导和群众的期望值吊得太高了”，中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠说。
城市洪涝灾害是强降水或连续性降水超过城市排水能力导致的，各个城市之间差别很大，舆论报道不能以偏概全，当降水超过一定强度时，特别是在极端天气下，现阶段一些城市发生洪涝灾害难以避免，即使百年一遇的防洪标准也有其局限性，短期内也难以彻底解决。专家建议，要引导公众建立风险意识，做好应对风险的准备，提高避险自救能力。
把城市安全放在第一位，从体制机制改革角度抓落实
最后，黄艳副部长表示，贯彻落实中央城市工作会议，要切实把城市安全放在第一位，把城市排水防涝作为一个切入点，结合城市总体规划体制机制的改革，落实城市安全的有关工作。城市总体规划编制工作要把握灾害的特点、规律、类型，做好城市灾害风险分析。把城市内部及周边的河湖水系、湿地、低洼地等这些易被建设蚕食的空间划入禁建区，重视和做好周边村庄的防灾工作。
要提高城市基础设施水平，切实解决管网配套滞后、标准偏低的问题，保证有足够数量和较高水平的设施为城市安全运行提供支撑。加强部门协同，加强城市基础设施、水利水务、气象部门的信息联动、协调配合。
